宜阳河道砂石资源管理工作思考

□李松国（宜阳县河道管理局）

□仝占云（宜阳县水利局）

宜阳县位于河南省西部，属黄河水系伊洛河流域，洛河自西向东流经全县，境内河道长64km，流域面积1500km2，砂石资源储量比较丰富，总储量7500万m3。20世纪70年代以来，河道采石活动逐渐兴起，常年产销量在200万m3左右，是该县及邻近县砂石资源的主要供应地。但近年来，河道砂石资源开发中的深层次矛盾逐渐暴露，引发诸多问题，如多头管理、秩序混乱、破坏环境、阻塞河道、社会矛盾频发、资源税费流失、河道安全受损等，对县域经济发展和社会和谐稳定造成一定影响，群众反映较为强烈。

为管理和利用好砂石资源，疏通河道，确保河道安全，保护生态环境，构建和谐社会，促进经济发展,2011年宜阳县在总结以前经验教训、深入实际调研和外出学习先进经验的基础上，创新思路，对河道砂石资源管理体制进行了积极的探索，取得了一定成效。

1.管理的主要措施

1.1 科学规划,合理布局

根据河道情况和区域发展规划，按照有关法律法规的规定，将洛河河道划分为禁采区、控采区和宜采区，按照各个区域的具体要求，合理布局砂石开采行为，制定年砂石开采总量，使砂石资源得到合理高效可持续利用。

禁采区是指开采砂石会影响河道行洪、水利工程及其它重要设施安全的河段。禁采区内严禁开采砂石资源。

控采区是指开采砂石对河道行洪、水利工程及其它重要设施安全有一定影响，但又确需清淤疏浚以保证行洪安全的特殊河段、河道生态治理河段。控采区实施严格的开采论证和审批制度，实施砂石开采前必须制定科学的开采及病险工程修复方案、河道行洪预案，经各级部门审查批准后，方可实施开采。

宜采区是指河道禁采区、控采区以外的其它区域。在宜采区开采砂石实施严格的审批制度。

1.2 依法审批，严格准入

按照法律法规的有关规定，严格实行砂石开采许可制度，提高企业准入门槛。根据河道砂石资源分布状况，按照河道行洪能力有效提高、生态环境有效改善、资源充分有效利用的原则，采取“保大关小、股份兼并”等方式，对原有河道内砂石开采企业进行有效整合。要求申请河道采砂的企业年开采量不低于5万m3、开采工艺先进、能够充分利用砂石资源进行废弃料破碎深加工、具备一定规模，同时必须符合河道行洪要求，能按照批准的开采时间、开采范围、开采方式和开采量进行开采，能够及时对开采后河床进行平复，对开采河段堤防进行有效加固治理。对在河道内从事影响河道行洪、破坏河道生态、浪费砂石资源、进行掠夺式开采的砂石企业（如小型采砂船、简易筛等），坚决依法予以取缔。

对符合以上条件的砂石开采企业，经县河道管理部门严格审查，报县砂石资源管理指挥部批准后，方可按程序办理《采砂许可证》，准许其从事砂石资源开采行为。

1.3 源头控制，过程监管

对河道砂石资源，采取源头控制、过程监管的管理措施，有效规范了砂石开采经营秩序，促进了砂石市场的良性循环。

所谓源头管理，即对河道砂石资源统一规划，划定开采区域，核定年开采量，挂牌出让开采权，实行砂石资源开采权的公开拍卖，让市场配置资源，建立河道砂石资源可持续开采利用机制，实现砂石资源市场化配置。对获得开采权的企业，要求其按照核定的年最低开采量预交砂石资源税费、河道平复保证金和安全生产保证金，严格按照核定的区域作业，及时对河道进行平复和有效治理，制定度汛应急预案，落实各项安全措施并接受日常管理，从而使砂石资源从源头上实现了有效管理，促进了资源规范开采、可持续利用。

在加强源头管理的同时，对砂石开采经营行为进行全程监控。在全县范围内实行砂石资源“一费制”和砂石运营“一票通”管理制度，即全县的砂石税费征收统一归口水利部门收取，实行收支两条线，由财政部门再按比例对税费进行合理分配。砂石企业在销售砂石料时，必须开具全县统一的“砂石发运单”，砂石运销车辆必须持“发运单”通行。同时在全县主要砂石运输道路设置12个验票站点，对运砂车辆查验票据，对无票营运、少开多拉等现象进行坚决打击，有效打击偷逃税费现象。

1.4 部门协同，从严执法

为发挥多部门职能，强化砂石资源管理，县砂石资源管理指挥部专门抽调公安、水利、国土、林业等单位执法人员组成联合执法大队，认真履行法律法规赋予的职责，全程参与砂石资源管理活动。

各部门执法人员在县砂石资源管理指挥部统一领导下，对未经批准或不按规定擅自在河道内开采砂石，毁林、毁地开采砂石，以各种方式阻挠、干挠或拒不接受管理的各类违法违规行为予以重拳打击，使砂石资源开采经营秩序得到了有效规范。

通过一年的整治，宜阳河道砂石资源管理工作取得良好效果。私采乱挖、浪费资源等现象基本消失；河道得到有效疏通，生态环境得到极大改善，河道行洪能力大为提高，河道安全得到有效保障；各类涉砂信访案件和矛盾纠纷明显减少，因采砂破坏环境、损害集体及群众利益现象得到有效遏制，社会稳定得到有效维护；砂石资源税费流失现象得到有效遏制，全年共征缴砂石资源税费2000万元。

2.存在的一些问题

虽然河道砂石资源管理改革工作取得了一定成绩，但由于多年来的粗放管理，无论是管理者，还是经营者，都没有在思想上彻底解放，砂石开采经营过程中存在的许多顽疾还难以在短时间内得到根本改观。

2.1 非法采砂行为依然存在。砂石资源管理中最大的问题就是非法采砂现象难以彻底杜绝，其根本原因是采砂暴利的诱惑。由于非法采砂成本低而利润巨大，偷采者不惜铤而走险、以身试法。并且他们的采砂行为大都是“打游击”，经常变换地方，有的是利用夜晚偷采，给规范管理带来一定困难。

2.2 部分群众法律意识淡薄。多年来，由于缺乏有效管理，沿河部分乡村和群众对河道权属不清，普遍认为河滩地是集体财产，属乡村所有，砂石资源可以任意开采使用。因此对砂石资源管理活动不理解、不支持，甚至公开反对，在很大程度上影响管理活动顺利进展。

2.3 部门协同还有待加强。砂石资源管理牵涉多个部门，需要多部门密切配合。但在实际管理过程中，由于各自业务繁忙，相互之间协调配合的精力和时间不够，在一定程度上造成执法力量有限，打击力度不够，给部分采砂企业以可乘之机，出现管理漏洞。

2.4 水法律法规惩戒力度有限。现行的《水法》、《河道管理条例》、《河南省水利工程管理条例》等法律法规对违法采砂处罚力度明显偏低，违法人员违法成本低，惩戒作用不明显。在实际管理过程中，往往需要公安机关介入才能起到震慑作用。

3.对河道砂石资源管理的思考

通过宜阳对河道砂石资源管理工作的积极探索，笔者认为要做好砂石资源管理工作，应从以下几个方面予以加强。

3.1 必须加强宣传。要采取各种形式大范围、深层次、强有力宣传砂石资源管理工作，使社会各界和广大群众能充分认识到砂石资源属国家所有，必须有序开采、规范管理，形成砂石资源应管、可管、必管的社会共识，赢得社会的理解和支持，为管理好砂石资源营造良好的舆论氛围。

3.2 必须制定切实可行的方案。一个好的实施方案是工作成败的关键。宜阳在学习外地砂石资源管理先进经验的基础上，结合当地砂石资源的现状，经过反复讨论、多方征求意见，几易其稿，终于出台了符合实际、可操作性强的《宜阳县关于加强砂石资源管理的意见》，为顺利开展砂石资源管理工作奠定了良好的基础。经过一年的运行，《意见》中的许多措施都得到了较好的贯彻落实，受到了各方的肯定。

3.3 政府必须高度重视和大力支持。政府的重视和支持是做好工作的重要保障。宜阳县委、县政府站在构建和谐社会、保障群众利益的高度，为河道砂石资源管理工作提供了坚强有力的保障。一是成立高规格的砂石资源管理指挥部，由常务副县长任指挥部领导，县直20多个单位为成员单位；二是设置专门办公场所，抽调专人组成办公室、督查组、联合执法队等机构，全力以赴实施管理活动；三是召开县四大班子领导、县直相关单位、各乡镇、沿河各村、各砂石开采企业、管理人员等300多人参加的高规格、大规模动员大会，制定具体措施，进行详细周密安排部署；四是将砂石资源管理工作纳入年度目标考核体系，严格奖惩措施，严格目标考核。

3.4 必须加强执法。严格依照有关法律法规，整合各执法单位力量，对各类涉砂违法违规行为予以严厉打击，在全社会产生强大震慑作用，为砂石资源管理工作提供坚强有力的执法保障。一年来，共查处违规违法案件58起，没收采砂设备30余套，对违规采砂、毁坏堤防的人员依法进行处理，有效遏制了私采乱挖、违规经营行为，规范了砂石资源开采秩序。

3.5 必须打造一支好的管理队伍。人是事业成败的决定性因素。要通过制定严格的奖惩措施，完善责任追究机制，充分调动职工的工作积极性和主观能动性，使职工从思想上明白为谁干、从行动上实现我要干，从而打造一支纪律严明、作风过硬、乐于奉献、事业心强的管理队伍，保障各项措施得以贯彻落实，管理工作取得突破。