从审计视角看如何防范地方政府融资风险

李珩娜

从审计视角看如何防范地方政府融资风险

李珩娜

防范地方政府融资风险，就是以科学发展观为指导，把地方社会经济发展和涉及百姓民生的事业办好。试从对我国政府投资的发展沿革及市场经济条件下的融资风险入手，探讨防范对策。

地方政府;融资风险;防范对策

一 我国政府投(融)资体制的发展沿革及债务性质

1.第一阶段:国家无偿拨款。

在1979年以前，我国的固定资产及城市基础设施建设投资，主要采取由各级政府实行列入国家财政预算，由国家直接无偿拨款实现。

2.第二阶段:进行“拨改贷”改革。

1979至1989年，国家对基本建设投资进行了“拨改贷”改革。“拨改贷”即国家对基本建设投资拨款改为贷款的简称，是固定资产投资管理体制的一项重要改革。

3.第三阶段:发行政府债券。

随着改革开放的不断深入，90年代初期，我国逐步建立起了资本市场，随着资本市场的建立，中央政府及地方各级政府也通过资本市场这个融资平台发行政府债券，来筹集公共设施所需建设资金。但从1993年开始，地方国债被国务院明确“叫停”。1995年1月1日起施行的《预算法》第28条明确规定:除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。“地方政府债券”的禁令一直保持至今。

4.第四阶段:发行企业债券。

在“地方政府债券”禁令这一背景下，地方各级政府为了筹集社会发展建设资金，特别是较发达的省份，便采取以地方政府融资平台或城建公司的名义，通过券商在资本市场发行企业债券。这种企业债券代表着发债企业和投资者之间的一种债权债务关系，债券持有人是企业的债权人，债券持有人有权按期收回本息。

通过上述分析，在计划经济体制及改革开放初期，城市基础设施建设投入资金是不需要还本付息的，但在市场经济条件下，地方政府无论通过何种方式，其在资本市场所筹集到的建设资金，都是必须要按期付出资金使用成本且偿还本金，否则将承担违约责任，造成损失。

二 地方政府通过企业融资平台筹集资金应防范的风险

融资是一把“双刃剑”。通过资金的科学有效运作，能够为地方社会经济带来大发展、快发展、跨跃式发展，增加地方经济总量和财政收入，使投入与产出呈正比例发展，则说明融资效果明显。否则，资金使用管理不善，损失浪费严重，投资决策失误，不能产生投资回报，甚至不能按期还本付息，将为地方经济发展带来灾难性的后果。

1.防范决策失误的风险。

历史经验证明，一项工作，一个项目成败，事先决策的科学与否是其重要因素。因此，我们的城市建设要有战略性眼光，必须制定长期目标、长远规划，这个目标不能以决策者的更迭和嗜好而改变，坚决做到短期目标规划服务于长期目标规划，杜绝目标随意调整而带来的风险与损失。

2.防范管理不善的风险。

有了一个优秀的决策方案，能否实现目标，管理工作就显得尤为重要。在这一环节，应制定一系列科学有效的管理制度，选用懂技术，会管理和责任心强的专业人员，防止管理不善造成损失浪费的风险。

3.防范投资回报的风险。

由于融资的性质决定了这种投资行为必须产生投资回报，且要达到预期收益目标，否则将产生投资风险。投资回报有两个方面，一是社会效益，二是经济效益。社会效益能够间接带来经济效益，经济效益则可直接化解融资风险。投资回报率的高低是化解融资风险的关键，投资回报的主要来源是地方财政收入、土地增值收益和其他收益。因此，在规划设计阶段，就要将投资的预期收益作为一项重要的经济指标进行科学测算，科学合理划分城市功能区域，防范投资回报的风险。

4.防范现金流量断裂的风险。

在现实的经济生活中，虽然有了好的决策方案和优秀项目，但受时间和空间的限制，不能按期产生足够的现金流量的情形时有发生，同样会带来投资风险，造成经济损失甚至是严重的经济损失，这一点必须引起我们的高度重视。所以，我们还要周密考虑，严密安排一旦产生现金流量风险时的补救措施，如临时再融资的方案等，来防范现金流量断裂的风险。

三 政府融资风险的防范对策

1.加强审计监督，发挥审计专业监督的职能。

审计机关是在地方政府领导下的独立于其他部门的专业经济监督机构，审计监督在地方社会经济发展中具有其他部门不可替代的作用，因此要充分发挥审计监督职能，为地方经济发展服务。因此，审计机关应实行事前、事中和事后全方位监督。

(1)事前开工前审计。

从项目立项开始，精心组织专业技术人员对项目立项、初步设计、可研报告、招投标及经济合同等方面进行审计，其主要内容包括基本建设程序是否合规，手续是否完善;基本建设投资计划及资金来源落实是否规范;征地、拆迁手续办理情况、工程质量监督手续办理情况;设计、施工和监理单位选定情况，招投标是否规范;施工图设计质量情况;概预算编制的完整情况;建设合同的规范、合法性;建设项目前期费用使用情况等。通过以上方面开工前审计达到事前进行监督，以防范政府融资风险。

(2)事中建设期间审计。

建设期间审计是指从项目开工建设至合同项目交工验收前，对项目相关经济活动的真实性合法性、合规性进行审计。

对建设项目实施中进行事中监督，随时掌握项目进展情况，参与建设项目的重大变更，并就项目管理中存在的问题，提出建议和整改措施，及时向地方政府提出专业的审计意见及建议，根据地方政府谋求发展主战场的服务保障需要，让地方政府领导随时掌握建设项目的真实情况。

(3)事后竣工决算审计。

事后竣工决算审计主要内容包括工程项目的概算执行情况审计;工程价款结算情况审计;收尾工程的预留工程款和建设情况审计;资产交付使用情况审计;竣工决算报表审计;竣工结余资金审计;工程合同执行情况和合同质量等级控制情况等。

开展事后竣工决算审计，要做好项目效益性评价工作。项目效益评价工作主要内容包括经济性评价、效率性评价、效果性评价、环保性评价和社会效益评价。经济性评价是指在投资项目达到合格质量的条件下，评价其消耗资源是否最小化;效率性评价是指在投资项目效益一定的情况下、生产能力和使用功能一定的情况下，评价其投资成本是否实现了最小化，或在投资成本一定的情况下，评价其投资项目效益、生产能力、使用功能是否实现了最大化，有无使用效率低下的问题;效果性评价是指将投资项目实际达到的效果，与预期效果进行比较，评价其是否达到了预期目标及完成预期目标的程度;环保性评价是指在投资项目建成后，评价对外部环境产生影响的因素及影响程度;社会效益评价是指评价投资项目是否可对社会产生持续或长期的影响和作用。

通过以上方面的工作全方位地为地方政府提供真实可靠信息，防范政府融资风险，确保实现预定目标。

2.加强财政监督，发挥建设项目财政投资评审作用。

几年来，财政投资评审工作对建设项目造价管理发挥了重要作用，对这样一个较大项目监督，要继续发挥财政监督的作用，与审计监督一道形成合力，实行立体监督。

3.发挥纪检和司法监督的职能，防止腐败案件的发生。

纪检、司法机关要介入建设项目的监督中来，充分发挥司法监督独立性、强制性和审慎性的作用，打击建设领域腐败现象，为建设项目顺利进行保驾护航。

总之，地方政府各部门要充分发挥其职能作用，为地方经济发展服务，加强监督，防范政府融资风险，提高资金的使用效率，全方位为地方政府提供真实可靠的信息，确保实现预定目标。

［1］王毅.中国区域金融结构差异性分析［D］.辽宁大学博士论文，2011.

How to Prevent Financing Risks of Local Government From the Aspect of Auditing

Li Hengna

The paper thinks that it is necessary for us to stimulate the economic growth and to optimize the benefits of people to get a better control of the financing risks.It discusses how to prevent the financing risks of local government under the condition of the market economy.

local government;financing risks;preventing countermeasures

F239.4

A

1672－6758(2012)04－0081－1

李珩娜，会计师，鸡西市审计局，黑龙江·鸡西。邮政编码:158100

Class No.:F239.4Document Mark:A

(责任编辑:宋瑞斌)