当代西方公共服务社会化的政治哲学基础——以公民身份理论为视角的探讨

韩 东

（湖北工业大学经济与政法学院，湖北 武汉430068）

所谓公共服务社会化是指将原本由政府承担的公共服务权责转交社区自行承担的做法。自20世纪70年代中期以来，社会化与私营化同为西方国家变革传统公共服务供给模式的基本路径。在理论研究中，私营化改革往往被认为是属于“自由主义”的、“右派”的政策选项，而社会化改革往往被认为是属于“共和主义”的、“左派”的政策选项。给私营化理念贴上“自由主义”的标签也许是合适的，但给社会化理念贴上“共和主义”的标签却并不合适。美国学者彼得斯就指出，“参与方法的倡导者倾向于与政治左派相结合。但是，某些政治右派理论家……也倡导参与方法。”［1］著名的公共行政学者登哈特夫妇也曾经指出：“新公共管理的倡导者所谈论的某些执行及公民参与的机制和方法与新公共服务中发现的执行及公民参与的机制和方法是一样的。”［2］的确，即使像奥斯本与盖布勒这样作为新公共管理论的代表人物以及登哈特夫妇主要批判对象的学者也将向社区授权确立为政府再造的基本策略之一。如此一来，值得关注的现象就出现了：公共服务社会化竟然能够同时从自由主义、共和主义两大对立阵营那里获取理论支撑。本文的研究任务就在于尝试从公民身份理论的角度来解释上述现象出现的原因。

1 西方公民身份的理论传统：自由主义与共和主义

公民身份是个体作为特定政治共同体的成员所应当享有的权利以及应当承担的责任。由于权利与责任是公民身份的基本构件，因此对两者关系的不同认识也就成为划分公民身份理论不同派别的重要依据。在此基础上，西方的公民身份理论一般被划分为两大阵营：自由主义公民身份观与共和主义公民身份观。

自由主义公民身份观将个体作为政治共同体成员所应享有的权利置于优先地位，认为公民对共同体承担责任是以从后者获取对自身权利的保护为前提。传统的自由主义者总是将个体自由设想为先验性的存在，即在政治共同体形成之前每个个体业已拥有处理与自身利益相关之事务的绝对自由。然而，无所限制的绝对自由在实践中只能带来“每一个人对每一个人交战”的无序状态，这不仅不是对自由的发展反而是对自由的毁灭。所以，理性个人为了使自身的自由能够得到有效保护就不得不放弃某些自由，不是自己充当自己的法官，而是将维护社会秩序的权力让渡出来以形成一个凌驾于所有个体之上的机构——国家。可以说，自由主义者对国家的态度是矛盾的：一方面承认需要国家来保护公民在私人领域内活动的自由，但另一方面又提醒人们这一切要以公民放弃某些自由为代价。在此基础上，国家只能被定性为“必要的恶”。正由于国家终究是“恶”，个体越是热心于公共事务就越是意味着对自身自由的损耗。所以，将公共事务的治理交给少数政治代表来承担在自由主义者看来是让绝大多数人获得解放的善举，无法成为代表的绝大多数公民对于共同体所应担负的责任仅限于通过纳税等方式维持后者的基本运转。

共和主义公民身份观则将个体作为政治共同体成员所应承担的责任置于优先地位，认为公民个人权利的发展是以履行对政治共同体所应负有的责任为前提。在传统的共和主义者看来，组织起来形成政治共同体是人类的天性，人生而就是“政治动物”。依照亚里士多德的解释，原子化的个体在恶劣的自然环境中根本无法保全自身，惟有彼此联合起来才能维持个人的存在，也因此形成共同体本身就意味着“至善”的实现。以此为前提，共和主义者确立了共同体利益相对于个体利益的优先地位，确立了公民责任相对于公民权利的优先地位。共和主义公民身份观要求合格的公民应当在公共领域而非私人领域中扮演积极的角色，这被认为是获取自由的惟一途径。在这里，自由是指个体对于那些影响自身利益的决策所能施加的控制。依照卢梭的设想，只要每个人都直接参与决策，那么个人最终对所形成之公意的服从将不会建立在任何外在强制的基础上，因为服从“公意”不过就是服从自己。这难道不正是人们所向往的自由吗？正因为如此，卢梭才反复强调个体对于自己生活的控制权或者说主权是不可让渡给少数政治代表的，一旦让渡，那么自由也就仅限于选举或罢免代表的那一刻。在更多的时间里，远离公共领域的人们将不得不接受少数人的奴役。

2 自由主义公民身份观视域中的公共服务社会化

自由主义政治哲学自近代以来一直在西方社会占据主导地位，这种政治哲学最初又是与自由放任的经济思想相适应的。然而，自由放任经济政策的实施并未实现理论家所预想的“竞争性均衡”，不仅社会贫富差距迅速拉大，各行各业也迅速走向寡头垄断。为了维持社会稳定，尤其是争取弱势群体对既有社会制度的认同，西方国家从19世纪末开始将公共服务纳入公民权利的范畴，即英国学者马歇尔所说的“社会权利”。在随后的近百年里，为了负担不断提升的公共服务标准，政府的规模与权力都在不断膨胀着。这种局面必然会招致那些古典自由主义教条的信奉者的谴责。在后者看来，将享受公共服务视为一种公民权利对于公民身份的发展有害无益。自由主义公民身份的功能本是为私人领域划定免受国家干预的保护圈，但是社会权利恰恰反其道而行之，它要求国家积极介入私人领域，利用非市场的方法来重新配置经济资源以使个体能够拥有某种程度的最低生活保障。社会权利越是强化意味着国家对经济资源的控制就越强，市场机制的适用范围也就越是萎缩，最终的结局就是个体除了依附于国家外将无路可走，而这正是自由主义者最为恐惧的事情。毫无疑问，从自由主义公民身份观的角度来看，公共服务国家化或者说福利国家制度是一项错误的政策选择。

在强大的政府面前，原子化的个人被认为是弱小的、毫无抵抗力的。不过个体一旦联合起来形成组织，情况又将截然不同。托克维尔曾经指出，法国大革命所建立起来的是借助于多数的无限权威而实行统治的政府。这种中央集权型政府摧毁了其与个人之间的所有中介组织，导致个人、社会往往无力抗衡国家对私人领域的侵入，进而丧失了自由与独立性；相对地，美国人能够幸运地避开中央政府的集权之害在很大程度上应归功于当地蓬勃发展的社区自治。在法国，凡是创办新的事业，无不需要政府出面组织；在美国，人们“干一点小事也要成立一个社团”［3］，对于政府当局反而报以不信任和怀疑的眼光，只有在迫不得已的时候才向后者求助。显然，社区自治机构的存在有效充当了个体免受国家肆意干预的防火墙。由托克维尔提出的这种被称为“以社会制约权力”的观点在后来也得到多元主义者的继承和发展。多元主义的代表人物罗伯特·达尔就指出，理想的民主制度并不是多数统治少数，而应该是“多重对立的少数人”进行博弈。民主秩序得以稳固的关键是“在国家领域中大量相对自治的组织的存在”［4］，不同的自治组织代表着不同的利益诉求。多元主义者认为权力的行使需要以掌控社会资源为条件。大量自治组织的存在则意味着社会资源的极大分散，这导致无论是政府还是某一社会组织都无法掌控足以实行专制的社会资源。于是社会将始终处于多元利益诉求的竞争性互动之中，每一种利益诉求都拥有表达自我的机会。总之，按照多元主义者的逻辑，要想恢复个人由于公共服务国家化而丧失的自由，那么社区居民就应该要组织起来实行自治。如此就可以理解为什么公共服务社会化能够出现在自由主义者的改革选项中。

3 共和主义公民身份观视域中的公共服务社会化

在共和主义公民身份观的视域中，公共服务国家化同样不被接受。公共服务国家化的基本特征是“政治—行政”的二元分立，即在公共服务的过程中政治代表负责制定政策，行政部门负责执行政策，而公民只需选举产生政治代表即可。这样，无论是决策还是执行都成为少数精英的专属领地，绝大多数公民沦为了看客。公共服务国家化的支持者指出，进一步扩大公民在公共服务中的参与度缺乏可行性，理由主要有两点：第一，规模局限性。现代民族国家无论是土地面积还是人口数量都远超过古希腊的城邦。如果在现代民族国家中实行全民民主，那么中央层面公共事务处理的效率将降低到不可容忍的地步。第二，专业局限性。正如密尔在《代议制政府》中提出的，既然每一个公共行政部门所从事的都是专业技术性工作，那么这些岗位理应由具备相关知识的专业人士来充任。如果让不具备专业知识的公民甚至政治代表“越位”干预同样只会降低办事效率。对于古典共和主义而言，公民参与所面临的上述两方面问题确实难以破解，因为无论是亚里士多德还是卢梭都认为公民应该在中央层次上保持参与的强度，这种要求在当前历史条件下的不可行性直接导致共和主义政治哲学失去了曾经拥有的主导地位。可以说，尽管公共服务国家化的制度安排与共和主义的公民理想相违背，但是共和主义者受制于理论瓶颈在很长时期内都无法提出可行的替代模式。

在当代共和主义者的眼中，上述问题并非不可克服。只不过，克服困境就需要对古典共和主义政治哲学进行一些修正。首先，面对规模局限性的问题，当代共和主义者不再坚守公民必须在中央层面上保持参与强度，而是提出实现广泛公民参与的理想场所应在社区层面上。英国学者希特就指出，与让公民直接参与国家政治的大型设计相比，“共同体层次的参与可以容纳——而且的确已经容纳了——远为多数的人们。”［5］其次，面对专业局限性的问题，当代共和主义者认为走出困境的关键在于转变政府的角色定位。诚然，普通公民缺乏处理专业技术问题所需要的知识，但这并不构成政府包办一切的理由。政府在促进公民参与的过程中既不能成为价值中立的执行者也不能化身全能的控制者，而是应当成为扩大公民参与的帮助者。作为帮助者，政府不仅要向公民下放权力而且还要与后者分享知识，循序渐进地培养公民的自治能力。需要说明的是，分享知识并非要将所有的公民都培养成专家，而是要将复杂的专业问题用通俗易懂的话语向公民解释清楚，让后者掌握足够的信息进行决策。在此基础上，如何变革公共服务模式以符合共和主义公民身份观的要求就有了答案：政府必须从控制者或者公民保姆转变为公民参与的引路人，在社区层次上下放权力并提供必要的政策咨询服务。于是，公共服务社会化出现在共和主义者的改革蓝图中便成为顺理成章的事情。

4 公民身份观视域中公共服务社会化的两个版本

尽管自由主义公民身份观与共和主义公民身份观彼此对立，但在如何变革政府垄断型公共服务体制的问题上却似乎找到了交集——公共服务社会化。当然，不同的公民身份观支持公共服务社会化改革的动机是不同的。对于自由主义公民身份观来说，公共服务社会化的价值在于分散集中在政府手中的权力和资源，通过让社区组织起来以使其有能力制衡可能侵害个人自由权利的“大政府”；对于共和主义公民身份观来说，公共服务社会化的价值在于克服那些长期困扰共和主义政治哲学的难题，诸如规模局限性以及专业局限性等，寻找到一种可行的方式让全体公民得以通过参与公共事务来重塑美德。以上动机的差异绝不会只停留在理念中，而必然会导致公共服务社会化的制度安排呈现出差异，因此不同的公民身份观所支持的公共服务社会化其实是不同的版本。从公民身份理论的视角来看，可分别将公共服务社会化的两个版本命名为公共服务的市民社会化与公共服务的公民社会化。

自由主义公民身份观所支持的是公共服务的市民社会化。何谓市民？马克思在《论犹太人问题》一文中曾经指出，市民社会的成员（bour geois）是“没有超出作为退居于自身，退居于自己的私人利益和自己的私人任意，与共同体分隔开来的个体的人。”［6］自由主义者认为，只有以这种利己的个体形式出现的人才具有现实性，公民身份的存在只不过是为了维护人作为孤立的、退居于自身的单纯的自由。如果说公共服务社会化是让公共服务摆脱政府垄断而回归社会，那么站在自由主义的立场上看，它所回归的就只能是市民社会。现在的问题是怎样的公共服务社会化才能有助于市民理想的实现。依照前面的分析，公共服务市民社会化的核心关切应该是社区组织对外的利益表达能力。只有具备与其他相关利益主体相匹配的表达能力，公共服务中的竞争性多元社会才可能形成，政府的垄断才可能被打破。对于社区组织的内部治理，公共服务市民社会化鼓励通过市场机制借助专业人士的力量来解决问题，因为社区成员的亲力亲为将会导致个人在公共事务中投入过多的精力，这显然与市民理想南辕北辙。对于社区组织与政府的关系，公共服务市民社会化强调正式制度的约束，即必须通过法律框架的建立来明确双方的责权利，因为同为利己的个体——政府官僚在行政过程中的道德立场是不可依赖的。

共和主义公民身份观所支持的是公共服务的公民社会化。与自由主义者相反，共和主义者认为私人领域是物质基础，意味着要受到物质世界的束缚，因而是不自由、不解放的，公共领域则是精神升华、人格提升和自我价值实现的场所，是自由和解放的象征。理想的好公民必须把公共领域的事务放在第一位，将公共利益的考虑置于私人利益的考虑之前。在此基础上，如果说公共服务社会化是让公共服务摆脱政府垄断而回归社会，那么站在共和主义的立场上看，它所回归的就只能是公民社会。同样地，接下来就需要分析怎样的公共服务社会化才能有助于公民理想的实现。与市民社会化相反，公共服务公民社会化的核心关切应该是社区组织对内的自主治理能力。这里的“自主”是指公民对于公共服务的各项事务都需要亲力亲为，或者以达到这一状态为能力建设的最终目标。因为在共和主义者的眼中，公共服务是等同于公民服务的，只有亲身参与才能获得理想的教育效果。对于社区组织的对外沟通，公共服务社会化强调形成双向性的沟通或者说形成对话。共和主义者认为只有在对话中才能找到公共利益的真实所在，而且只有通过对话才能培养出联系不同利益主体的情感纽带。对于社区组织与政府的关系，公共服务公民社会化一方面认同建设正式制度约束的必要性，但另一方面也认为仅仅依靠法律框架是不够的。事实上，行政官僚的道德责任心更为重要，因为法律框架只不过是道德败坏的补救而已。

［1］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明，夏宏图译.北京：中国人民大学出版社，2001：61.

［2］珍妮特·V·登哈特 罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁 煌译.北京：中国人民大学出版社，2004：108.

［3］托克维尔.论美国的民主［M］.董果良译.北京：商务印书馆，1988：636.

［4］罗伯特·A·达尔.多元主义民主的困境——自治与控制［M］.周华军，译.长春：吉林人民出版社，2006：5.

［5］德里克·希特.何谓公民身份［M］.郭忠华译.长春：吉林出版集团有限责任公司，2007：75.

［6］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2002：185.