中国农村土地制度及改革研究——不同主题的逻辑分析

柳建平

(西北师范大学经济管理学院，甘肃兰州 730070)

中国农村土地制度及改革研究
——不同主题的逻辑分析

柳建平

(西北师范大学经济管理学院，甘肃兰州 730070)

将改革开放以来国内学术界关于农村土地制度及改革的众多研究成果，以不同主题的方式，分别从“法律与产权、公平与效率、权利与利益、公有与私有”等不同关系的角度，予以逻辑分析，揭示当代中国农村土地制度存在的主要缺陷和改革的核心问题，以达到限制公权力对农民土地权利的肆意侵夺，使土地增值利益的分配更倾向于“三农”的目的。

农地制度;农地产权;制度变迁;公平与效率

始于20世纪80年代初以家庭经营为基础的农村土地制度改革极大地促进了农业生产力的发展，但随着国家工业化、城市化进程的不断加快及农村改革的逐步深入，其弊端却日益突出。为此，国内学术界就农地制度及改革问题进行了大量研究，跨度之长、内容之广、观点之多、争论之烈，恐无其他任何问题能比。纵观这些研究，若以研究主题为线索、寻求相对或相近关系，可将中国农地制度及改革中几个最为重大的关系和问题概括为:“法律与产权”、“公平与效率”、“权利与利益”、“公有与私有”等。“法律与产权”——一直被视为是农地制度改革的核心问题，由于法律“所有权”的重大缺陷，导致了在其框架下的其他正式制度难以自洽，也使得产权的激励约束功能难以发挥，实践中的诱致性制度变迁呈现出多维发散态势;“公平与效率”——其关系的协调是农地制度改革中遇到的又一重大难题，农民缺乏社会保障及为了农村稳定似乎要求农地的“公平分配”，同时快速推进的工业化又内在地要求农业效率的提高，二者之间似乎形成了难解的死结;“权利与利益”——农地制度改革的真正实质和核心问题，政府及利益相关者与农民围绕土地利益分配展开了激烈的博弈，农民正当的土地权益受到权势的极大侵犯;“公有与私有”——农地制度改革最终的指向该在何方?其实“权利与利益”已给出了答案，“公平与效率”仅是一个铺垫，“法律与产权”就是博弈的结果，因而继续“改良”仍是中国农地制度变革的基本走向。

一、法律与产权:正式制度凝固、诱致性制度变迁发散

自1984年《宪法》规定“农村土地归集体经济组织所有”以来，这一宪法式原则规定及其以后出台的相关土地法律制度一直遭到众多学者的质疑和批评，因而，对农地法律制度及产权问题的研究一直是农村土地制度研究中的核心问题。本文主要从法学背景的法律规定和经济学背景的产权角度对相关研究进行简要评述。

(一)法学背景的研究

从法学背景来看，目前我国涉及农村土地关系界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分，土地征占用以及土地纠纷处理等方面的法律法规主要有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》、《基本农田保护条例》等法律法规。

从农村土地所有权归属的法律规定来看，存在的主要问题是:法律条文含糊、所有权主体模糊、法律规定与实际权属不一致。首先，对所有权主体所指“集体”的法律规定较为含糊。如在《宪法》中，农村土地被笼统界定为归集体经济组织所有，在《民法通则》中界定为乡(镇)、行政村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。那么，法律规定所指的到底是“哪个集体”、“什么组织代表集体”?在法律上明显存在着含糊、不明确。其次，“集体”的非人格化导致所有权主体模糊，虽然有其法律规定，但又缺乏法律意义上的资格。按法律规定，“村民委员会”是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，“农民经济组织”又是非单一的、多种形式的，现实中只能找到所谓集体的成员，并没有对应的惟一“组织”，所以农村土地存在着所有权主体缺位的问题。再次，由于存在上述意义上的缺陷，导致农村土地所有权在法律规定和实际权属运用中的不一致性。在农地所有权实际权属的运用中，各级政府通过超法律、甚至通过立法控制或限制农民对土地的处置权和交易权(属所有权的基本内容)，而实际上瓜分了土地所有权的大部分，且上级政府比下级政府拥有更大的处置权，前者规定后者的实际处置权限［1］。

正是由于农地制度在所有权归属方面的法律缺陷，这一法律制度遭致众多学者的批判。如:周其仁指出:集体公有制既不是“共有的、合作的私有产权”，也不是纯粹的国家所有权，实际上成为由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会制度安排［2］。高富平认为，由传统计划体制演变而来的两种公有制归属形式不是民法上的所有权，因为它不能直接进入市场进行交易，只具有界定土地归属于两个抽象群体“全民和农民集体”的作用［3］。秦晖2006年在比较中外民法制度后指出:各市场经济国家民法体系中就没有“集体所有制”提法，这是因为世界上从来没有非官非民的“集体”，如果是老百姓自由结成的民间性集体，那还是私有制。

从对农地使用权规定及保护的法律研究来看，虽然有些学者从“权能”的角度认为，我国当前的农地使用制度已具有“准所有权”或“有期限的所有权”功能，但学界普遍认为:由于农地所有权存在的缺陷，使得实际上存在的多元主体都会利用其所拥有的支配权行使权能、谋取收益，因而使得农民的农地使用权始终处于不稳定的状态。虽然相关法律赋予了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，并依法有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，但这些法律规定的权利在现实中却难以得到有效保护。权利通常需要通过交易产生，国家所起的作用至多在于为权利界定制定规则和提供保护。但中国社会权利结构却不是通过市场交易形成的，而是由国家计划制造的，反映在农地制度的执行中就是“土地权利被土地权力替代”［4］。以基层权力机构(乡、村)为例，虽然我们通常认为“集体所有权”是抽象的、虚拟的，但在现实中它又是确实的“集体所有权”代表，并且政治权力结构使乡村干部成为农村土地所有权的人格化主体。中国关于农村土地一系列法律、政策都要通过乡村干部来落实，而国家监督乡村干部正确执行法律的成本极高，使得干部拥有实际的土地控制权力。同时由于农村集体经济组织或乡村干部都有着不同于农民整体的利益要求，一般倾向于直接控制相当数量的农地。总之，假如国家在将农地产权赋予农户的过程中缺乏直接有效的手段，或过多地依赖于国家与农户以外其他农地利益集团的力量，那么，这些利益集团将使农地产权制度的实施后果与最初的政策设计产生显著的偏差。

这一现状正如党国英2005年所言:农地使用制度(主要指土地承包法)实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确、合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强［5］。

从对农地财产权(物权)规定及保护的法律研究来看，法学界对农地使用权的法律属性一直争论不休，而《承包法》的一些条款不利于土地承包权的物权保护，更甚曾被寄予厚望的《物权法》，最终在有关农村土地制度的规定方面墨守成规，并没有实质性进展。首先，虽然自20世纪90年代以来法学界就我国农地使用权的法律属性(是用益物权?还是债权?)的争论一直在进行，一些法律研究者也试图在现行所有权框架内构建出“中国特色”的农地使用权物权化理论①如高富平认为我国的土地使用权不再是所有权的一项或几项权能，而成为独立存在的权利，起着其他国家土地所有权的功能，具备所有权应当具备的所有权能，因而将使用权塑造成不动产物权的基础性概念，以此来建立我国的不动产物权体系。具体参见:高富平．土地使用权客体论——我国不动产物权制度设计的基本设想［J］．法学，2001(11);张树义也提出，将集体无法行使的所有权权能，添加到土地承包经营权中，扩大其权能，使其具备占有、使用、收益和处分的全部权能，从而实现所有权化。具体参见:张树义．中国社会结构变迁的法学透视［M］．北京:中国政法大学出版社，2002;杨述兴认为，我国集体土地所有权在权利形态上为总有，村民对其所在集体的土地享有总有权，总有权在性质上属于物权。基于总有权理论，村民对其所在集体的土地承包经营权可以被定性为物权，但集体组织之外的主体对集体土地的承包经营权在实质上应是债权。，但不可否认的事实是，这种理论还是显得苍白。黄少安等2008年认为［1］，既然土地承包经营权是依据承包合同获得的在一定期限内的农地使用权，本质上就是债权。当然通过债权的物权化可以增强使用权的排他性，但农民在没有获得土地所有权的情况下，“承包土地的权利或资格”本身不能转让，则土地权利的分配权——即对农地的最终支配权仍然由政府控制，所有权主体多元化的格局不会改变。这样，农民只能获得土地的使用收益，而不能获得土地的增值收益。其次，从《承包法》的一些条款来看，第27条所规定的土地是否可以调整，可由双方在承包合同中约定条款，显然在一定程度上降低了承包经营权的物权属性。因为，物权是由法律公示的、确定的、具有排他性的权利，而债权是约定的，权利配置取决于参与双方的谈判;第26条规定，承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包地。这说明农地承包权并不是一个独立存在的权利，它以权利拥有者保持一定的身份特征为前提。显然，在农地使用权流转后，后来的经营者将可能面临着因原土地承包者身份改变导致的风险。再次，虽然《物权法》首次肯定了农地承包经营权的物权属性，但仍然存在着诸多不完善之处。一是《物权法》承袭了我国国情下土地制度的特色，明确体现了农地所有权与农地承包经营权的二元区分。对于农地所有权，忠实延承了“三级所有”的规范模式，继续了学界一直诟病的“所有权主体虚位”，因而使得农村土地承包经营权的物权属性难以贯彻落实。二是农村土地承包经营权的流转所受不合理条款限制，如《物权法》第128和133条规定农地承包经营权流转时准用《承包法》之规定，而《承包法》第37条规定，对于通过家庭承包方式取得的农地承包经营权，“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”，这一规定在理论上严重违背了农地承包经营权的物权性质，在实践中也为农地实际控制人干涉农地的合理流转提供了空间。特别是《物权法》以最新法律对农地承包经营权抵押再次明令禁止，没有抵押权的物权无疑是不完整的。三是农村土地征收中的公共利益界定问题。一如既往，《物权法》没有对公共利益作出任何实质性的界定，而在农地征收的实践中，往往存在着借公共利益之名，以剥夺“多数人利益”为代价实现“少数人利益”。

(二)经济学背景的研究

法律仅是决定产权状况的一项最重要的正式制度，此外产权状况还会受到政府政策及诸多非正式制度等因素的影响。产权就是财产权利，一般来说，一个完整的产权应具有三个基本属性，即可分解性、排他性和可转让性。同时，产权对社会经济活动主要从4个方面发挥作用:一是利益激励，一般来讲，产权越明晰，激励功能就越高;反之则越低。二是责任约束，即在界定产权时，不仅要明确当事人的利益，而且要明确当事人的责任。三是外部性内部化，即当存在外部性时，产权具有引导人们实现将外部性内在化的激励作用。四是资源配置，资源配置的效率取决于交易费用的大小。交易费用低，资源配置效率就高，而产权的明确界定有利于交易费用的减少。

从当代中国农地产权的完整性来看，正由于产权“元制度”(宪法规定的所有权制度)的缺陷所致，农地产权的可分解性难以自洽、权利的排他性弱化、可转移性降低。首先，从农地“集体所有”分解成的“两权分离”本身存在着内在矛盾，是属于行政化而非市场化的分离［6］。这一矛盾一方面来源于当代中国农村“集体”的官办属性，更重要的一个方面是土地法治缺失及契约的不稳定性②按照秦晖的理解，地权要么归民，要么归官。如果“农民集体”是自由结成，当然这样的“集体所有”仍然属归民，而如果集体是官办的，那么地权就是归官。进一步，地权归谁倒也无所谓，关键是地权授予或分解后有无可靠的保障。如果没有，这样的地权本质上是“奴役”。(具体参见:秦晖．地权六论［J］．社会科学论坛，2007，(5上)．这一观点与前文所述马克斯·韦伯的基本一致。。现实地看，中国农地“集体所有”仅是字面的，实际上形成了多级政府所有、甚或乡村干部所有、更甚者成为“官集体所有”，因而导致现实中的农民地权仅仅是名义上的［1］。其次，正是源自“两权分离”内在的矛盾，也导致了农民土地使用权的排他性功能处于非常弱势的状况。农民的土地使用权变质为“只是临时使用，有益则受，无益则罢，再无其他权利可言”，所以出现了很多地方的村党支部书记把土地卖了，农民还不知道。一些没有责任心的官员和不法商人(包括外商)相互勾结，以各种名目侵占农民的耕地，所到之处，毁人庄稼，拆人老屋，挖人祖坟，强迫农民迁移，美其名曰“成片开发”、“国家建设”、“城市化需要”。一些地方干部已经总结出了“以地生财，以财建市，以市引商，以商发财，以财升官”的道路［7］。再次，农民的农地使用权被现行法律及政策又以“农地保护”、“粮食安全”等国家战略严格限定在“农用”范围内，而具有很高增值收益的农地转非农交易权完全由官方垄断。即使在“农用”范围内，我国的土地流转往往是通过自上而下的动员部署进行的计划调节，严重背离市场需求。由于农地产权结构内在矛盾的制约，农地需求者(主要指农业经营公司等)与分散农户的交易成本很高，难以达成协议，而由乡村集体(村委会)主持的转让中，低租高包、损害农民利益的现象极为普遍。就是农户之间的土地流转，也因产权结构的限制和农业比较收益低下，发生率极低。与此同时，受法外利益激励，处于城郊的许多农民或集体超越法律的规定，通过建设“小产权房”出售、自建厂房出租、土地使用权入股、集体建设用地抵押融资等形式，诱发了政府无法监管的土地“灰色市场”。

从当代中国农地产权功能的发挥来看，由于产权属性的不完整性，对其正常功能的发挥产生了一定的阻滞效应或异化效应。首先，产权界定不清晰，限制了产权约束和激励功能的正常发挥。由于所有权主体和使用权主体的权利、义务、责任没有具体的规定，使得产权对各相关利益者的行为难以形成有效的制约，村委会非法卖地或集体土地低价出租、出让，弱势的农民总是感觉到缺乏理直气壮的法理，小则忍之、大则动暴，投告无门、越级上访，近些年因土地纠纷引起的群体性事件已成为这类事件中的主要部分。同时，由于产权模糊导致的农地使用权一直处于不稳定状态，严重弱化了农民对土地收益的长期预期与投资，导致其行为的短期化。不稳定的地权会降低农户进行长期投资的积极性并带来生产效率的损失，也加重了日益恶化的农业生态环境，如土地的沙漠化③杨小凯认为:如果中国的土地实现了私有化，因人为因素造成的一些生态环境问题就会消失。具体可参见:杨小凯、江濡山谈话录:中国改革面临的深层次问题——关于土地制度改革［J］．战略与管理，2002，(5)。。其次，产权结构缺陷导致的外部性效应难以内部化。目前对于集体土地所有者而言，他们经营活动的全部成本，并不完全由他们来承担，外人或社会受到的影响他们不管，他们的行为可能对社会有损，但不一定要负责任，结果就排除了“使用财产就要付费”的体制的应用，导致了很大的外部性。

从农地产权制度缺陷所导致的经济社会后果来看，一些学者认为农地产权制度问题，已成为影响当代中国发展的主要问题之一。中国的问题主要是解决农民问题，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心又是土地制度［7］。农地产权制度问题，不仅仅影响到“三农”问题的根本解决，也影响到整个国家的经济、社会及政治的协调和可持续发展。首先，从对“三农”本身的影响来看，杨小凯认为，土地制度问题是当前中国农村面临的所有问题中的最核心问题，目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有。对任何一个国家，特别是农业国家而言，土地制度若得不到彻底解决，国家就不稳定，大多数民众就无法安居乐业［8］。文贯中认为，对现行土地制度的固化，必然导致制度性排斥农村人口的外生型城市化的畸形发展，对劳动工资、汇率调整以及中国的比较优势会产生负面影响，并阻碍资本市场发育的深化，加剧城乡间和地区间的收入差距，不利于“三农”问题的彻底解决与和谐社会的顺利构建［9］。

二、公平与效率?拟或权利与利益?

(一)公平与效率

改革开放以来，中国的农地制度演变似乎总是围绕着“公平”这一主线，而“效率”仅作为公平的依附物，时不时地想摆脱公平的束缚，但当它远离主线一定位置时，便失去继续前进的能量，甚至又会被吸附回来。在土地权力由国家转移到集体的承包责任制初期，土地依村庄人口均分实现了中国历史上绝无仅有的农地占有及使用公平，但因村庄人口的变化性，这一公平仅仅只是某一时点上的公平，而常态总是偏离公平点，于是乎便有了“大稳定、小调整”制度。产生这一制度的动因，姚洋认为土地制度的选择是一个风险分摊收益与谈判成本和效率损失之间的权衡过程，因此，以均地为特征的土地制度有其合理性，是一个理性的集体行动［10］。但依村庄人口均分的土地分配原则却带来了农业效率的损失，如20世纪80年代后期农业产出的下降或长期徘徊不前。此外，如滥挖、乱占导致的生态危机，特别是村集体组织在土地调整中的随意性及“寻租”行为，也在一定程度上积累了大量农村社会矛盾。针对这一状况，2003年出台的《农村土地承包法》试图通过在集体内部平均分配土地承包经营权维持“公平”，同时以土地流转权的实现而摆脱“效率”的困境，特别在2004年国家又出台了截断“小调整”的文件，试图在某一时点相对公平的基础上以促进土地流转、进而提高效率。能否实现“公平”与“效率”的兼得问题，也就成为学术界争论的另一个焦点。对这一问题有代表性倾向的研究主要有:一是以秦晖为代表的对土地分配公正原则的质疑，二是以姚洋为代表的“公平”对“效率”抵消的观点，三是以黄少安为代表的“效率”与“公平”二者皆难得的观点。

秦晖认为，当今中国不存在如发达国家所面临的那种“效率与公平(结果平等)的两难选择”，在当今中国，公正至上，效率即在其中。农村改革中产生的种种影响资源配置优化与效率的问题，不少与土地问题上的公正原则受破坏有关，与“是否分家”不讲民主、“怎样分家”不讲自由有关，将本来很容易达到公平的土地权利分配人为复杂化，使得“现状”离“起点”(公平)趋远。如他引用的资料表明，20世纪90年代初中国农户实际使用土地分配的基尼系数达到了0．41，1995年的基尼系数在土地重分过的地区达到了0．47，没有重分过的地区最高达到0．58［11］。姚洋通过对江西和浙江调查资料所进行的实证研究表明，地权稳定性对土地投入和土地产出确实存在着显著的正向效应，而且更自由的转让权更能增加产出水平。同时，他也认为，更加个人化的土地制度会降低农业生产效率，但这种效率损失可能被农地制度的社会保障和失业保险功能所抵消(具体的影响又难以估计)，而且这后两种功能对整个社会的稳定具有重要作用［12］。至于土地的公平分配问题，他认为:公平是土地集体所有制所赋予农户不可剥夺的权利，即使社会保障不再是一个问题，单是对公平的追求也会导致土地的调整。既然成员权保证每个人对集体土地享有同等的权利，我们就没有理由指责农民对公平的要求。黄少安认为，农地均分承包的制度安排只追求起点的相对平等(在集体经济组织内部)，而希望通过稳定承包经营权获得过程的效率(承包期内)，但是土地的均分承包是以产权不清晰为前提，以破坏产权排他性为代价的，“效率”则需要通过清晰界定产权、增强排他性来实现。因而“公平与效率”的目标在实现手段上是冲突的。通过农地的均分承包，与其说是保障了公平，不如说是保障了农民的普遍就业，特别在国家经济已处于托达罗“起飞”阶段后，以牺牲农地“效率”换取“稳定”，不仅效率的损失不可避免，而且对农民而言也是非常不公平的［13］。

对农地“公平”与“效率”的讨论，往往又与农地的生产功能和保障功能联系到一起，形成两个命题:一是土地的公平分配是为了保证农地保障功能的发挥;二是土地的保障功能阻碍了农地生产功能的发挥(效率的提高)。

温铁军认为，自包产到户后，由于国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支，造成农民的社会保障转由村社承担。村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障，这样就形成了土地的双重功能，即农业生产和农民社会保障。而且随着农村实际人口的增长，加之城市化过程中征地及产生的失地农民人数的增加，使得土地的功能越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主［14］。这一观点虽然得到学术界的普遍认可，但对这一现象表面的“公平”之下所隐含的极大不公平也招致一些学者的批评。如姚洋认为，以“土地保障”替代农民的社会保障，这本身就是政府推卸责任的失职，而不应成为“地权归农”的借口。同时，一些学者认为，在现行土地制度下，农民经营土地规模狭小，土地细碎化程度高，农业经营的收入功能弱化，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下，农业经营的收入功能弱化。另一方面，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，就是大量转移到城市的农村劳动力也因就业不稳定、不能享受城市的社会保障，农村土地的社会保障功能凸现，且在短时期内这一功能还无法被完全替代。这样就在农地的“公平”与“效率”之间形成冲突。

(二)权利与利益

在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，构成了农村最基本的社会经济关系，而这一关系被聚焦在“征地”及“小产权房”、农民宅基地等问题上。这里仅就农地征收中的问题来看，主要有:一是改革开放以来的三次(20世纪80年代、1992年前后和2000—2003年上半年)大规模征地，造成耕地锐减，且闲置浪费严重。仅以开发区建设征地为例，据2003年初国土资源部的统计，在全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近3 000万亩开发区，当时开发面积仅占规划总面积的13．5%。二是失地农民大量失业、引发了大量社会矛盾。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4 000～5 000万人［15］。国家农调队对云南的调查表明:高达24．6%的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况，并且失地农民就业质量不高，相当比例已经接受就业安置的失地农民隐性失业严重。与此同时，征地引发了大量社会矛盾。在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等引发的上访和群体性事件逐渐增多，给农村稳定造成隐患。“失地农民群体”正在形成，而且有不断扩大的趋势，一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视;有些地方甚至在征地过程中非法动用警力，与农民发生暴力冲突。资料显示，近年来农村的群体性抗争中60%与土地有关。因而，有学者指出:土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点［16］。三是农民在征地中利益损失严重。被征用土地的收益分配格局是，地方政府占20% ～30%，企业占40% ～50%，村级组织占25% ～30%，农民占5% ～10%。在征地补偿中，农民获得土地交易收入的5% ～10%，集体获得约25% ～30%，各级政府和土地管理部门获得60% ～70%，名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺。据党国英的研究，从1952—2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51 535亿元;仅以2002年为例，以农民无偿贡献的土地收益为7 858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照当时银行利率3%计算)，而从有关数字看，自从国家实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1 000亿元［17］;据陈锡文等人的研究，1987—2002年全国非农占用耕地直接获取农民土地净收益高达30 000亿元。建国以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。四是土地市场无序混乱。由于农地的农转非只有在国家征收后进入市场才算合法，而这一过程中的“暴利”被政府和开发商所获，失地农民所获甚少。据国务院发展研究中心一项研究统计，农民和村委会只能得到土地出售价格的10%～15%。正是由于这种强制交易利益分配的过于悬殊，一方面引发农民与基层政权的冲突，另一方面又激励出一个“灰色市场”，非法交易集体土地、直接出卖土地、变相买卖土地等违法违规的现象普遍存在。

从对造成这一现状原因的研究来看，众多研究认为，除农地产权不清外，行政权力的过度使用，严重侵犯了农民的土地权益，是现行征地制度的最大问题。政府滥用征地权的根本原因就在于，政府具有既是管理者又是用地者的双重身份，归根结底，在于政府(或部门)利益、甚或官员的个人私利。政府进行土地征收往往是在“公共利益”的背后隐藏着一个巨大的诱因，即土地出让收益的70%归地方政府(《土地管理法》规定)。在出让价格一定的情况下，政府对土地征收补偿的越少，其获得的利益越多。再者，征收土地建设往往是政府或官员大搞“形象工程”、“政绩工程”的最佳方式之一，也是一些官员借机“寻租”的“肥差”，“寻租”、腐败、权力滥用往往与政府行为共生。土地问题显示了中国经济转轨过程中一个尴尬的局面:法律既不能约束政府的行为，也不能约束基层社会的行为。在土地问题上，农民、村庄、基层政府实际上处于一种无规则的博弈状态之中。“公共利益”模糊——博弈目的不明确，各利益主体力量不均衡——博弈主体不平等，法律规定不当与法外行为并存——博弈过程不合理，农民权益受损、社会问题严重——博弈结果不和谐。权力租金替代了权利租金。

其次，小产权房问题突出，农村宅基地使用制度矛盾重重。按照《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设用地”，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”。但在农地征收中，农民收益过低，这就促使村庄和乡镇联合起来，违反现行法律规定，在集体土地上自行建房销售，并向购房者发放由乡镇政府制作的“房产证”。近年来，由于房地产价格暴涨导致这种“小产权房”发展迅速。据调查，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积的20%以上，在一些城市小产权房占城市住房总面积的比重不断提高，如北京的占比达20%，深圳的占比高达40% ～50%［18］。小产权房违法，但却涉及到众多人的直接利益，对此如何处置?已成为一个难题。

从现行的农村宅基地使用制度来看，由于农地集体所有的法律规定，耕地和宅基地的紧密关系，宅基地必然离不开集体所有制的产权框架，导致农民使用的宅基地和附着于其上的房产在权属上归不同主体。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需将宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。在现实中，这一制度也面临着一系列的问题和矛盾。一是强调“一户一宅、面积限额”的政策并未达到保护耕地的目标，而且出现与城市化发展相悖的结果。从1996—2006年，我国城市化率每年增长1．34%，农村人口减少了1．23亿，人均宅基地面积却从0．29亩上升到0．34亩，新增加的100万亩村庄用地中80%为新增宅基地用地。宅基地超标和“一户多宅”的情况普遍存在［19］。二是宅基地不能充分流转和正常交易，造成宅基地大量闲置，同时隐形流转和交易大量存在。由于大量农村劳动力外出务工，农村“空心户”和“空心村”现象普遍，据估计，全国2亿亩农村宅基地中有近2 000万亩处于闲置状态。同时现行制度虽然强调“农民住宅不能向城市居民出售”、“不得向外村人流转”，但现实中这些“灰色交易”又大量存在。当然，对宅基地限制交易的制度也是招致学界批评的另一焦点，认为这一制度既不符合法律的公平正义，不能以法律限制来实现对弱势群体农民的“特殊保护”，也不符合社会的公平正义，不应以出生身份成为分配社会资源的依据。三是宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成农民财产利益损失的一个重要因素。这一制度与促进农民财产性收入增长的意愿相冲突，与完善社会主义市场经济制度的取向相冲突，与集约、节约利用土地资源的要求相冲突。

三、公有?还是私有?拟或继续改良?

从以上仅是脉络式的综述可见，学术界对我国农村土地制度及改革以及相关问题进行了大量的研究，众多的研究可汇集成一句话:问题是严重的，原因是清楚的。但就现行农村土地制度如何进行改革，学术界有不同的观点，一些人主张私有，一些人主张国有，一些人主张完善，可谓“极端”与“改良”并存。

第一种观点主张农村土地私有制。主张土地私有制以著名经济学家杨小凯、张五常、文贯中、黄少安等为主要代表。如杨小凯2002年认为［8］，中国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。中国共产党夺取政权前后，进行的土地改革，开创了政府侵犯财产的惯例，对中国经济的发展有极深远的负面影响。土地私有化有两个最主要的标志:一是无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁。土地私有化后，政府可以收到可观的交易税和财产税，同时对土地的管理也容易纳入到法制化的轨道。文贯中2005年认为，现行的农村土地承包责任制本来只是一种临时性的、与市场经济内在要求冲突的、世界上独一无二的制度安排，因而希望将这一制度安排永久化，是有悖于人类历史发展经验教训和智慧结晶的，是一种不彻底的改革，是在平均主义与效率之间妥协的产物。土地私有是市场经济的必要条件，当然私有制并非十全十美、无懈可击，因而对土地私有也不能求全责备。张五常也认为实行土地私有以后可以解决许多问题，如解决目前各级政府的财政困难、减低和简化复杂的税收制度、增加制度改进等。黄少安2008年认为［13］，试图在维持农地产权不清晰的状态下实现公平与效率，实际上是不可能的。因而政府首应承担起农村社会保障的责任，解卸土地的保障职能，还农民以土地所有权。而曾经干过10年乡党委书记的张新光2004年认为，现行的农村土地制度安排，实际上是城乡两大利益集团直接博弈的结果。中国的农地集体所有权模式至今还没有与世界接轨，根本症结就在于我们对历史问题错误的解读和受僵化的政治意识形态影响。农地私有制有利于农民加强对其土地权益的自我保护。

同时，一些学者明确提出反对农地私有化。其理由也多种多样，主要有:现行制度能够做到公平与效率的兼顾，特别是能够保证农地农转非后的增值为全民所有;从历史的角度看，土地私有会导致土地兼并并引发严重的社会冲突和动乱，中国近代的衰落就是实行了土地私有制;从人多地少的国情出发，认为土地私有化所导致的无地农民难以处置;土地私有化会导致大面积的贫民窟;土地私有会导致城市化过程中的土地浪费;等等。如温铁军认为，在中国大多数农村土地已转化为农民社会保障的情况下，靠私有化促进土地集中、实现规模经营的逻辑是似是而非的，解决中国的“三农”问题不能简单地套用这一西方的理论逻辑，因为这一逻辑还缺乏发展中国家和东南亚国家成功的经验依据，倒是教训不少。……如果任由土地私有化和自由买卖，那么，其结果非但不是快速、低成本地实现工业化和农业现代化，反而是一方面农村凋敝，小农破产，无地则反;另一方面，失地农民大批涌进城市而难以就业——实现的不是城市化而是城市贫民窟化。……我们之所以至今还没有出现循环往复的以土地为中心的农民革命，也主要在于中央反复强调并且落实了基本制度30年不变以至长期不变的政治承诺［20］。而另一位曾是乡党委书记的李昌平也明确反对土地私有化，他认为:中国农民中的绝大多数没有私有化的要求;现有农村土地制度并不影响土地使用权的流转;当今在权力集团化、个人化、私有化的农村社会里不可能公正地推行土地私有化［21］。

第二种观点是主张土地国有化。主张土地国有化的代表人物主要有陆学艺、党国英、袁天勇、张德元等。他们认为应废除土地集体所有制，实行一切土地国有制，赋予农民“永佃权”，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地。实行土地国有化，首先符合社会主义公有制的传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争论，相对降低了改革的政治成本。其次，实行土地国有化，强化了国家对土地的宏观调控权，可更加有效地遏止土地产权市场化改革后出现的土地兼并等社会问题。第三，实行土地国有化，有利于土地产权流动、重组。第四，实行农村土地国有、农民“永佃”，可使乡村等各级组织失去以土地为依据乱收费的基础，可有效制衡低价征用土地、随意调整承包地、以地乱收费等地方政府和村组织的不合理权利和行为［22］。

农地国有化观点也与一些学者的思想相背离。姚洋2000年认为［10］，中国农村改革的一大特点就是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出，从而有了农地制度的自发性创新，其演变的基本方向应当是高个人化程度。

第三种观点是主张在现行的土地承包法基础上完善土地承包经营责任制。一些学者或认为实行农地私有的条件并不成熟，或认为土地私有不符合中国人多地少的国情，或以调查资料为据认为当代农民没有对土地私有的要求［23］，或认为土地私有政治风险及社会风险太高，或认为实行农地私有或国有的制度转换和运行的费用巨大，或认为土地私有不能解决所有问题。陈锡文认为，相对于土地的使用效率而言，确保土地对于农民生存的基本保障作用，是农民更为基本的权益，也是现阶段整个社会对于农村土地更为基本的要求。秦晖2007年认为，关于土地私有制的争论意义不大，原因是目前我国农民的地权现状还达不到起码的要求，不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实，因此，保护农民地权必须从最基本的“底线”做起［11］。

四、简要结论

总之，从法律与产权角度总结改革开放以来我国农地制度变迁的基本特点，就是表现为法律预设空间长期凝固不化，导致其他正式制度只能囿于其中以“变通”甚或矛盾的形式不断演进，也迫使实践中的农地产权制度变迁呈现多样化发散态势。虽然公平与效率的协调或均衡问题，确实是影响当代中国农地制度改革的重大问题，但核心的问题不在此，而在于土地当前或潜在利益的分配。改革开放30年来，虽然国家在经济市场化、政治民主化、治政法治化等方面都有了很大发展，但与此同时形成的既得利益集团，特别是地方政府及其附僚，凭借其强势地位、甚或说权力，对这块国家现存最大的蛋糕(“国企”已降为其次)必然有着非常强烈的分割欲望和能力，由此也构成了农地制度有进一步实质性改革的强大阻力。因此，无论是“私有”、还是“国有”的改革方案都难以成为农地制度博弈的均衡点，“改良”仍将是农地制度改革的基本方式。而当前亟待解决的重点问题，当属土地“政治”和“吏治”，应限制公权力对农民土地权利的肆意侵夺。核心是土地增值利益的分配，应更倾向于“三农”。长远来看，农地制度的变革最终受制于整个社会在市场化进程中的民主化、法治化水平。

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A Research of China’s Rural Land System and Reform——Logical Analysis of Various Subjects

LIU Jian-ping

(College of Economics and Management，Northwest Normal University，Lanzhou 730070，China)

There are a large number of research results in domestic academic circle about rural land system and reform since the reform and opening up．This article attempts to make these results a logical description by ways of various subjects from the perspective of various relations like“legal and property rights，fairness and efficiency，rights and interests，public and private”．It intends to demonstrate the main defects in contemporary Chinese rural land system and the core problem in reform so as to restrict state power from willfully depriving of farmers’land right and to make the advantage of land increment inclined to villagers，countryside and agriculture．

rural land system;rural land right;institutional change;fairness and efficiency

F 301．1

A

1004－1710(2012)01－0090－09

2010－12－27

国家自然科学基金项目(71063017);2010年教育部人文社科规划项目(10YJA790123);西北师范大学第三期知识与科技创新项目、青年教师科研能力提升计划项目资助

柳建平(1965－)，男，甘肃会宁人，西北师范大学经济管理学院副教授，主要从事区域经济学、数量经济学研究。

［责任编辑靳香玲］