论气候难民国际立法保护的困境与出路

李文杰

(海南大学法学院，海南海口 570228)

论气候难民国际立法保护的困境与出路

李文杰

(海南大学法学院，海南海口 570228)

气候难民是一种主要由气候异常变化所导致、客观上被迫迁移并带有跨越国界等特征的新型难民，当前对其国际立法保护存在概念不清、责任不明、割裂本质等主要困境，但通过论证各种困境，完全可以在立法上寻找到出路。

气候难民;国家责任;人权保护

气候恶化会带来海平面上升、土地干旱等自然灾害，而其中受害最严重的当属图瓦卢、马尔代夫等一些岛国居民，因为海平面的逐渐上升而不断丧失土地，最终将沦为无家可归的气候难民。这些难民该往何处去?谁该为这些难民的未来承担责任……北京大学国际组织研究中心主任张海滨说过，“在气候难民问题上，发达国家历史上排放了全球80%的温室气体，对全球变暖负有主要责任，而对全球变暖几乎没有任何责任的岛屿国家却要首先承担失去家园的巨大代价。这是对人类文明、公平和正义的莫大讽刺!”［1］整个国际社会应该正视这一亟待解决之问题，并有责任积极采取立法措施进行相关保护。

一、气候难民的定义及其特征

关于气候难民的法律定义，目前尚没有一个权威界定，许多相关文献在使用其概念时也多与环境难民、气候灾民等关系较近的名词相混同。造成这一境况的原因主要在于，环境难民作为气候难民的属概念，其定义和地位还尚且处于争论之中，现阶段国际社会自然无暇顾及到这个下位层面，所以在展开具体讨论之前，本文将先对气候难民的法律定义进行一个相对明确的拟定。所谓气候难民是指主要由于气候的异常变化而引发环境污染或地质变异等不利影响，并最终严重威胁到人类原有的生存环境或生活质量，而被迫从其本国进行临时或永久性跨越国界迁徙的人;或者是不具有国籍但由于上述境况而不得不临时或永久性地迁往其以前经常居住国家以外的人。气候难民主要具有以下几点特征:

(一)产生气候难民的主要原因是气候的异常变化

此特征包含两方面内容:(1)借鉴1994年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》)的内容，气候异常变化是指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”由自然原因而造成的气候难民之保护并没有太大争议，本文以下提及气候变化主要指人为因素所致。(2)气候异常变化是产生气候难民的主要原因。大多数社会存在的产生原因均具有复合性，不能严苛地要求气候难民的产生原因必须完全来自气候异常变化，这样既不合理也不符合实事求是的态度;但也不能忽视这种原因相对于其他原因而言必须是占据主导地位的，否则其结果将不具有气候之特性。正如Norman Myers所说:“发展中国家产生大量环境难民的关键原因是不断恶化的环境状况，虽然人口增长、贫困等因素的作用也受到了许多学者的承认，但是他们同样强调环境退化在其中起了首要的作用。”［2］

(二)需存在客观上被迫的迁移

单纯的人身伤害或财产损失不能成为气候难民的构成要件之一。目前，许多相关报告在统计气候难民数量时，常常把一些仅受到人身伤害或财产损失但却并没有做出迁移行为的灾民也计算在内，这样虽有利于以巨大的数字来突出情况的严重性，但“人数太多而不堪重负”也同样会成为许多国家拒绝提供保护的借口。所以，满足气候难民的构成必须要有迁移行为，如果仅仅遭受一定损失，这些人只能算是气候灾民，一般灾民的受害程度还远远不及难民。其次，难民的迁移必须具有客观上的被迫性，自愿的迁移不能称之为难民，这仅是一种普通的国际移民行为而已。无论是Piguet E还是Brown O，在其相关著述中都曾使用过“Climate Change and Forced Migration”，其中“Forced”一词便准确地表述了这一特征。因为国际难民保护立法的不完善，很多人蓄意利用某些漏洞来进行非法移民，最终促成了各国借机拒绝难民入境的又一借口，使真正需要保护的人得不到应有的帮助。因此，有必要进一步解释“客观上的被迫性”，即必须是指受害者在本国其他地方不能或不可能找到避难所，而不得不到境外寻求生存。

(三)迁移行为必须带有跨越国界的性质

难民的迁移必须具有跨越国界的性质，如果仅是在一国之内进行位置上的变换，这只能算是一种国内迁移，依照1998年《关于国内流离失所的指导原则》，这类灾民应被看作是“国内流离失所者”，其并不当然产生国际难民保护的问题，否则别国会以这部分人不符合公约中难民的跨境要件为借口而否定那部分已无家可归的人获得难民地位的权利。同时，在跨境迁移之后的结果上，气候难民与一般难民有着很大不同。按照传统的难民定义，难民的产生主要源自政治上等原因，如果加害国承诺放弃迫害，那么难民完全是可以重新回归家园的。甚至一般的环境难民，在原居住地环境得到恢复之后，同样具有重返家园的可能性。但气候难民作为环境难民中特殊的一类，像图瓦卢等岛国的居民，可能由于气候变化带来的自然灾害而永久失去了他们的家园。因此，接收国在接收前就可能面对这一问题，即一旦接收将可能意味着永久的收留。所以，此特征毫无疑问会增加接收国在精神和物质上的双重负担，成为相关立法进程中的天然阻碍。

二、气候难民国际立法保护的主要困境及其产生原因

(一)困境一:否定环境难民法律地位的观点是否能直接适用于气候难民

虽然20世纪70年代，世界观察研究所的Lester Brown就提出了环境难民的概念，但至今国际社会对其定义及地位一直没有定论，这导致很多有关气候难民的著述中经常出现与环境难民一词随意混用的现象。由于环境难民定义的不明确以及与气候难民在语义上的天然关联，表述二者之时的偶尔混同也并无特别不妥。但仅因为这些原因就将否定环境难民法律地位的观点直接适用于气候难民的国际立法之思想正在学者们无意识的行为中得到了支持，因而产生了气候难民国际立法进程中的一大困境。国际社会一直不肯予以环境难民法律地位的理由主要有以下几点:(1)据统计，2006年全世界至少有2亿环境难民［3］，庞大的难民数量让人望而生畏。所以，Castles等学者担忧环境难民这种说法不仅起不到保护难民的作用，而且会削弱对传统公约难民的保护［4］。(2)环境难民的产生原因复杂多样，同时存在与生态移民、灾害移民等范围上的重合［5］，有时很难区分出何为难民产生的主要诱因，这使环境难民在认定上存在模糊性，尤其在确定责任主体时经常需要个案分析。(3)认为环境因素不足以与传统难民产生的五大因素并列，而且其也并非是产生难民的惟一诱因。Flintan等学者认为，环境难民这个名词会让人产生错觉，即环境原因可以与政治、经济等因素并列，而这些因素实际上相互交织，并不容易区分［6］。(4)跨越国界是构成公约难民的必须要件，但现实中所指环境难民大多是由一国内部产生，并不带有这一客观特征，他们不是国际法所认可和保护的难民。同时，很多灾民本身不需要跨界求助，但却利用概念不清来达到非法移民的目的。

(二)困境二:世界各国是否有义务为气候难民的未来承担责任

究竟谁该为气候难民的处境负责，此问题的解决是不是世界所有国家的共同义务?针对上述问题主要存在以下抗辩观点:(1)无论是1994年《框架公约》、1997年《京都议定书》等国际条约，还是2007年“环境变化、和平与安全”研讨会、2009年联合国气候变化峰会等会议，关于气候问题讨论的会议和成果虽多，但至今却没有一个权威性的会议就气候难民问题进行过专题讨论，当然也就不存在相关的法律文件。(2)气候难民是在长时间连续实施排放温室气体等行为之下而出现的，这种结果是随着环境长时间的不断变化才会逐渐显现，而不是一次行为对应一个结果，侵权关系并不十分清晰，责任的追究必须要进行历史的追溯，而排放温室气体并非是造成气候难民的主要原因常被一些国家用作拒绝承担义务的借口。(3)根据2001年《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《责任草案》)的规定，承担国家责任必须要有国家行为的不法性。没有超过《京都议定书》排放标准和在公约生效之前排放过温室气体的国家并没有违反任何国际条约或国际强行法，这类国家是否需要承担一定责任并无定论。(4)就算是承认气候难民产生的主要原因来自于温室气体的排放，但很多国家认为自身排放气体的量远远不及其他国家，不应该让其与这些国家承担同等责任。同时，也有国家认为其所排放温室气体的量非常微小，根本不足以引起海平面上升，并产生气候难民这样严重的结果，排放行为与损害结果之间不存在明确的因果关系。

(三)困境三:气候难民与传统难民的差异是否能成为其进入公约的阻碍

根据1951年《国际难民地位公约》(以下简称《公约》)和1967年《国际难民地位议定书》对难民所下的定义，构成难民需要满足四个要件:(1)对迫害的恐惧必须为种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解五个理由。(2)须畏惧遭受迫害，但不以迫害实际发生或到达相当严重程度等为必需要件。(3)这种畏惧必需具有正当理由，而不是臆想。(4)难民必须离开本国或经常居住国。与《公约》难民在某些构成要件上的不同已成为在新型难民立法保护进程中的又一阻碍，不少观点认为，导致传统难民产生的五大原因归结起来均与政治因素有关联，在难民公约中增加环境因素将有违《公约》的立法体系。就像学者Colli认为:“虽然大家都认为环境退化造成的人口迁移应该是环境难民，但难民这个概念更应该指那些因为政治或人为因素而迁移的人们。”针对环境难民的法律地位一直没有得到确认，而现实问题又急需解决，国际移民组织于2007年提出了环境移民的定义①环境移民是指由于环境突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响，而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群，他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。，这个伞状概念将所有由环境因素导致的人口迁移都归为了环境移民［7］。此定义虽然使多数灾民可以得到一定救助，但却不能像难民那样获得国际法强制规定的权利，这只能暂时缓解矛盾，并不是解决问题的正确路径。同时，这也在侧面上迎合了一些国家的私心，无论人们受害情况多严重，都可借此定义来减轻其应负的义务。历史上，宗教、种族冲突等是产生难民的主要原因，但目前气候变化正逐渐成为难民泛滥的另一要因，是否可以因为某些构成要件的不同就直接用一般来否定特殊，借此来逃避本应承担的责任呢，这值得我们深思。

三、气候难民国际立法保护的出路分析

(一)出路一:气候难民具备了优于环境难民国际立法的可行性

作为环境难民的一部分，气候难民在立法中同样会面临困境一中的问题，但其却具备了解决此困境的更大优势:(1)气候难民的数量相比在概念不清情况下统计出的环境难民数量明显要少很多，当前大多数气候难民为一些岛屿或海拔较低国家的居民，气候恶化尚没有使全球均陷入困境。同时，气候难民当属环境难民中受害情况最严重、最具代表性的类型之一。许多学者均认为，在造成环境难民的诸多原因中，因全球气候变暖而导致的海平面上升已逐渐成为最主要的原因。(2)形成气候难民的主要原因非常明确，即由气候的异常变化而导致的环境退化。同时，损害结果基本是在所有国家连续不断排放温室气体的合力之下所造成的，虽然结果从表面上看暂时出现于局部，但实际上却是全球都在蒙受影响，这无疑是一个全球性的环境问题。相比环境难民，在确定责任主体时，损害与受损关系的双方主体要相对明确许多。(3)认为环境因素不能与公约难民的起因相并列，而且因为气候因素不一定是产生难民的惟一诱因而否定气候难民法律地位的观点，笔者是不能赞同的。在当今日渐复杂的社会形势之下，绝大多数问题的存在已不再完全是由某一个原因所造成，如果始终坚持一个结果对应一个原因来解决问题，那只能说是一种思想上的倒退，也不符合马克思主义哲学的相关原理。(4)环境难民没有一个明确定义，所以其范围较广，不同类别的难民之间受害程度也各不相同，其中大部分难民并没有达到必须跨越国界寻求生存的境地。目前，一些国家以部分人利用概念不清而滥用庇护权利作为其否定认可环境难民法律地位的借口。不可否认，这种情况确实存在，但这也是西方国家故意将个别事态无限扩大来达到避免拓展其难民保护义务的一种手段。气候难民是环境难民中受害情况最严重的一部分，而且在客观上均不得不进行跨境迁移，将其从环境难民中首先提取出来进行立法保护，可以有力回击西方国家的这一借口。

(二)出路二:对气候难民的保护，世界各国需承担不可推卸的责任

针对困境二中的问题，可以通过国家责任与国际损害责任理论来进行分析。《责任草案》确定了国家责任的构成要件:(1)由作为或不作为构成的行为依国际法归于国家。(2)该行为构成对该国国际义务的违背②参见2001年国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》第2条。。本文先从要件二进行分析，违反国际义务主要指违反国际条约、国际强行法、国际习惯法三类，保护大气不属于国际强行法规定的范畴，而国际习惯法也不甚具体，最好的办法是能够从国际条约中寻求答案。《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民及政治权利国际盟约》均规定了个人的基本权利与自由等人权不容侵犯，有观点认为公约实际上不存在国家间权利义务的相对性和相互性［8］，但随着跨界损害与国家主权限制理论的出现，这种说法已经不攻自破。而在《京都议定书》中则更为明确地为部分国家限定了排放温室气体的标准。所以，一国如果有温室气体排放超标的历史，则是明显违反了国际义务。回到国家责任的第一个构成要件，温室气体的排放者实际上是一国之内的个人或者单位，《京都议定书》等国际条约为国家设定了预防上的义务，违反公约出现的排放过量现象，要么是国家不作为的放任，要么是监管上存在过失，这些都可以归结为国家实施的行为［9］。所以，历史上违反公约排放气体超标的国家有义务对后来产生的气候难民问题承担责任。那么非缔约国和没有违反国际条约的缔约国又是否该承担责任呢?在限定标准内排放气体的缔约国，虽然没有违反约定，但因其行为与气候难民的产生之间具有关联性，实际上却是违背了人权公约的要求，这也正是目前各国在认定责任方面争执不下的一个矛盾。作为传统国家责任理论的突破与发展，“国际赔偿责任与国家责任已作为不同的国际法概念被普遍的接受”［10］。根据《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》第1条的规定，排放温室气体的行为如果引起了气候难民这样的严重跨界损害结果，虽然满足行为的不加禁止，不会触发国家责任，但这并不能否定公平正义要求下的赔偿责任。

综上，违反国际条约排放过量温室气体的国家要承担国家责任，而非缔约国和无违约行为的缔约国则须承担国际损害责任。世界所有排放过温室气体的国家均应为气候难民承担历史责任，不能以本国历史上排放温室气体极少作为抗辩理由，因为造成全球升温的结果是所有国家行为的合力，缺乏任一国家的排放量都是不行的，排放量的多少只应成为分担责任大小的因素，但绝不应该是否定自身责任的理由。

(三)出路三:难民产生原因的不同并不足以成为立法上的阻隔

严格定义下的气候难民完全符合《公约》难民构成要件中的二、三、四要件，都是因为持有正当理由的畏惧而不得不离开原居住地，跨越国境寻求保护。此外，本文气候难民的定义中并没有使用“迫害”一词，那是否就意味着二者在此方面有着很大不同，实际并非如此，而是取决于对“迫害”一词如何理解。根据《公约》第31条第1款和第33条第1款规定，我们可以认为，凡是使人的生命和自由受到威胁的行动或情势均可称之为迫害，因此，气候难民无疑也是处于一种受“迫害”的状态之中。因此，最大争议主要集中于难民产生原因的不同之上，而是否仅因为这一点的不同就足以否定气候难民的法律地位?对此笔者持否定观点。(1)应看到法律背后的东西——受保护的法益。难民保护在本质上是一个人权问题，1951年《公约》及其议定书正是国际社会考虑到1948年通过的《世界人权宣言》中“确认人人享有基本权利和自由不受歧视”的原则而制定的［11］，而且《公约》中所保护的五种权利也得到了1966年两大人权公约的确认。正如学者Imtiaz Ahmed所说的那样:“一旦成为受害者，以人权的视角来看，无论是因为政治迫害或环境不安全，都将是现实生活中的难民。”(2)国际社会对难民保护的开始归因于20世纪初期欧洲各国对那些在种族、宗教等属于少数的人的人权侵犯，而《公约》及其议定书的出现也都有着特定的历史背景③《公约》是为了解决战后来自苏联、东欧和其他欧洲国家的难民问题，但是在1950—1960年，欧洲、非洲难民均出现了新的难民群体，所以世界新形势要求取消《公约》时间和地域上的限制。。条约应顺应时代的变化而进行发展，所关注的均应是特定历史时期中需要普遍保护的重要法益。据统计，截至2007年底，在“联合国难民署关注的人”中仅有36%是传统意义上的难民，不考虑实际变化仅仅因为措辞上的些许差异就坚持维护传统制度的观点并不符合实事求是、用发展眼光看问题的态度。(3)如果仅仅从《联合国难民署章程》的规定来看，受其保护难民的范围是与《公约》完全相一致的，但实际情况却并非如此。近年来，难民高级专员的权限在被联合国大会或经社理事会等一系列决议进行不断拓展之后，其现有保护范围之广已远非从前可比［12］。

虽然气候难民在实质上与传统难民并无不同，但《公约》规定产生难民的五大原因总体上来说都具有政治特点，而气候难民的被迫迁移很少是政府压迫的结果，如果单纯通过扩大难民的定义来保护气候难民，容易给人造成一种政治与气候两因素已经并列的错觉，当尚没有其他强有力诱因加入进来并形成多足鼎立的局面之时，硬性将气候因素挤入《公约》，的确会使原有《公约》的整体性产生一定紊乱。同时，气候难民包含许多问题需要特别立法予以解决:气候难民的迁移很少是个别行为，易形成大规模的难民潮;气候难民进入一国境内之后可能再也无法回到原居住地，这对于力图保持其民族单一性的国家是不愿主动接收的［13］;传统难民的母国一般不会援助那些难民，而气候难民则正相反，政府在难民迁移过程中需要扮演好一个帮助者的角色，等等。综上，笔者认为，既避免传统难民与气候难民的实质关联性被破坏，又能够继续维持《公约》原有体系完整性的最佳出路即是，在《公约》之外制定单独的《关于气候难民地位的议定书》。

四、结语

国际责任需要以法律的形式固定下来，在制定相关条约时，既可以援用《公约》中难民权利义务的规定，又可以引入共同但有区别的责任、临时避难等特殊原则。同时，将人权原理应用到难民保护领域，可以克服国际难民法的固有缺陷，强化难民国际保护的法律基础［14］。气候难民的立法之路任重而道远，有观点悲观地认为:“相关国际组织可能不愿为重新定义难民而展开谈判，因为它们担心这种谈判会被参与国利用而进一步缩小难民的范围或缩减现有的保护义务，最终很难像预想中那样通过扩展定义来增加国家的义务。”［15］虽然前方困难重重，但是像上述因为害怕出现阻碍而不敢提议进行谈判的思想是极不可取的。纵观整个国际法的发展史，没有任何一部国际条约是在没有任何争议下无比顺利地制定出来的，每部国际条约诞生的背后都凝结着不同阵营国家之间无数次针锋相对后的妥协，这是历史发展的必然表现。例如，1969年《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》，1984年《卡塔赫纳宣言》，1993年《圣约瑟宣言》等均对传统难民的定义进行了补充或质疑，虽然以上文件均不是国际公约，但它们都是推动相关立法进程所不可忽视的力量。

我国是1951年《公约》及其议定书的缔约国，虽然目前没有自己的《难民法》，但在实践中，我国从20世纪70年代开始对印支难民、在华非洲留学生的积极接收与安置行为一直受到整个国际社会的赞扬。所以，我国应坚持以往原则，在气候难民的保护方面，积极倡导多边谈判，缔结相关双多边条约，坚决支持气候难民保护的国际立法，这既是对我国有利的，也是对整个世界未来有利的。

［1］刘洪宇．气候难民:何处是我家?［N］．辽宁日报，2009－12－24(9)．

［2］THOMAS Homer－ Dixon．Environmental Scarcities and Violent Conflict Evidence from Cases［J］．International Security，1994(19):5 － 40．

［3］乐艳娜．气候难民:一个正在扩大的族群［J］．北方人，2007(6):15－16．

［4］LESS Cast．Environmental Change and Forced Migration:Making Sense of the Debate［M］．Geneva:UNHCR，2002:70．

［5］郭剑平，施国庆．环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述［J］．南京社会科学，2010(11):93－98．

［6］FLINTAN G．Environmental refugees:a misnomer or a reality?［J］Acontribution to the Wilton Park Conference Report on Environmental Secu-rity and Conflict Prevention，2001(3):1 －3．

［7］陈勇．对西方环境移民研究中几个基本问题的认识［J］．中国人口资源与环境，2009(5):70－75．

［8］王祯军．论国际人权法中的国家责任问题［J］．法学杂志，2007(5):151－153．

［9］奥本海．奥本海国际法［M］．詹宁斯，瓦茨，修订．北京:中国大百科全书出版社，1995:401．

［10］王铁崖．国际法［M］．北京:法律出版社，1995:136－139．

［11］甘开鹏．论难民国际保护的基本原则［J］．重庆工商大学学报，2010(2):98－101．

［12］Richard Plender．国际移民法［M］．翁里，徐公社，译．北京:中国人民公安大学出版社 ，2006:273．

［13］张丽施．非传统难民问题及其应对［C］∥21世纪出入境(移民)管理研讨会论文集．汕头:汕头大学法学院，2008:125．

［14］张爱宁．难民保护面临的国际法问题及对策［J］．政法论坛，2007(6):163－171．

［15］徐军华，李若瀚．论国际法语境下的“环境难民”［J］．国际论坛，2011(1):14－19．

Dilemma and Solutions of the International Legislation to Protect Climate Refugees

LI Wen-jie

(Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

Climate refugees，a new type of refugee，are caused mostly by abnormal climate changing，and are objectively forced to migrate and cross national boundaries．The dilemma in current international legislation to protect them appears as the difficulties like the concept unclear，the responsibility ambiguous，the nature fragmented，etc．Still，correspondent solution can surely be sought out in legislation by demonstrating and verifying various kinds of difficulties．

climate refugees;state responsibility;human rights protection

DF 981

A

1004－1710(2012)01－0067－06

2011－10－11

李文杰(1986－)，男，山东青岛人，海南大学法学院2009级硕士研究生，研究方向为国际法学，国际经济法学。

［责任编辑王 怡］