论京津冀区际生态补偿制度的构建

2012-08-15于彦梅耿保江

河北科技大学学报（社会科学版） 2012年4期

于彦梅，耿保江

（1.河北科技大学文法学院，河北石家庄 050018；2.中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

一、构建京津冀区际生态补偿制度的必要性分析

流域（watershed或drainage basin）就是河流流经的陆地区域。所有地表，无论多么干燥，都处于一个一定规模的流域内。［1］（P248）从地质构造上来看，我国的华北平原是典型的冲积平原，而京津冀正是华北平原的重要组成部分。京津冀虽然在行政区划上有明确的界限，但是三省市被一条河流——海河连结在一起。又因为流域控制生态系统的分布［1］（P94），所以海河流域本身就是一个生态系统，京津二市和河北的部分地区共同处于这一生态系统之内。

冀北的张家口、承德处于京津上风上水的位置，是整个京津区域的生态屏障。伴随着京津经济、社会的快速发展，京津冀区域生态环境与经济发展的矛盾也愈加突出：土地沙化、草地退化、水土流失、风沙加剧，水资源的涵养受到威胁，区域供水安全问题严重。为保障京津区域的供水和免受风沙危害，河北尤其是冀北地区在水资源分配、生态环境保护方面作出了重大牺牲，且由于下游地区对生态环境质量要求较高，限制了当地经济的发展。洋河、桑干河是张家口市的工业带，其工业产值占到全市的90%，自加大京津水源和环境保护力度以来，为保证官厅水库水质，大量项目因环保而下马、关停。1996年以来，仅赤城县因环保问题没有上马的矿业项目和加工工业项目分别达到21个和30个，影响这个县的产值分别达到9 000万元和2.5亿元。为了给京津提供更多水源，冀北坝上地区大规模减少水浇地，而国家在该地区实施的“京津风沙源治理工程”、“退耕还林还草工程”难以弥补当地农民的损失，特别是这些工程的实施导致了区域畜牧业生产成本的提高，严重打击了农民发展畜牧业的积极性，造成当地曾经辉煌的畜牧业严重滑坡。［2］从2007年开始，为保证密云水库、官厅水库的水量水质，河北张家口市赤城县、承德市滦平、丰宁三县200多个行政村的农民将不再在海河流域种植水稻，10万亩原有高产水稻将全部改种玉米等耐旱农作物。［3］

必须指出，虽然地处海河上游的冀北地区在环境开发利用方面存在不合理，以致出现生态退化等问题，从而影响到整个海河流域生态系统的健康，确有必要加强管理。然而，限制上游发展工业、改变耕地用途、更换粮食作物品种及限制正常生活生产用水等行为并不完全是为了保护整个海河流域生态系统和当地居民的环境利益。限制上游企业排污行为并非是站在整个海河水系统的环境容量基础上，而是以提升海河流域生态系统质量的名义改善北京和天津两大城市生态系统。换句话说，冀北地区长期以来为了京津区域的环境利益，以限制自身发展的方式承担了环境保育和生态建设责任，严重制约了其经济和社会发展。有研究数据显示，北京人均GDP为25 300元，处于环境保育区的河北省赤城县人均GDP为3 121元；北京城郊农村居民人均纯收入为5 880元，而河北省赤城县农村居民纯收入只有1 202元。［4］

因此，为了保证京津冀地区的公平发展，海河流域生态系统内的受惠方有义务采取措施弥补、解决受损方的损失。由此看来，建立区际生态补偿制度，弥补冀上游地区遭受的损失非常必要。

二、构建区际生态补偿制度应遵循的原则

既然是建立区际生态补偿制度，必然要分别站在利益双方的立场上来探讨。从京津冀区际的现实情况来看，笔者认为，构建区际生态补偿制度应遵循两个原则：一是保障海河流域上游地区经济发展与生态保护的协调发展原则；二是下游生态受益地区应当坚持受益者负担原则，以弥补为其生态环境作出牺牲的上游地区所遭受的损失。

（一）协调发展原则

处于海河上游的河北省部分地区因不可持续的行为而导致生态环境恶化。因此，对河北省上游地区来说，改变不科学的生活生产方式，坚持可持续发展原则是其必然选择。具体来讲，为了处理好发展经济与环境保护的关系，应当坚持协调发展原则。

在可持续发展思想提出之前，人们对环境保护与社会发展的关系存在两种错误的认识，即“零度增长”和“先污染后治理”。［5］（P48）协调发展原则建立在可持续发展思想的基础上，其实质是以生态和经济理念为基础，要求对发展所涉及的各项利益都应当均衡地加以考虑，以平衡与人类发展相关的经济、社会和环境这三大利益的关系。该原则突出强调了不仅需要关注环境方面（进而关注环境与经济问题），而且需要关注可持续性的社会方面的问题。［6］（P99）

因此，对于海河上游地区的生态环境问题的治理，既要加大力度管理破坏生态环境的行为，同时又要在环境容量允许的范围内保证地方经济的正常发展。若为了保护本地环境而限制该地区正常的经济发展，坚持“零度增长”的思想，显然违背了可持续发展的理念。

（二）受益者负担原则

相比根据“外部性理论”确立起来的污染者负担原则，在京津冀区际生态补偿问题上受益者负担原则显得更加合理。因为，若单就海河上游地区来讲，在对当地进行生态环境管理过程中，应当根据污染者负担原则来治理本地生态环境问题，但是，若放大到京津冀区际的层面上来说，京津二市未对上游造成污染，而是单纯地因受益而使上游造成损失。

受益者负担原则的适用主要表现在环境保护的费用负担方面，目前世界各国普遍建立了环境费或者环境税制度，其中就包括实行开发利用自然资源补偿费或税制度。该制度要求对开发利用自然资源者，不论是对自然资源的开发利用还是单独以享受和利用自然（如进入国家森林公园或者风景名胜区域）为目的，都应当按照受益者负担的原则支付相应的资源恢复费、自然利用费、生态补偿费或相应的税。［6］（P105～106）因此，按照受益者负担原则，京津二市为了维护本城市生态系统的质量而限制上游地区对环境资源的合理利用，从海河流域生态系统来看，京津二市显然是这一生态系统中的受益者，理应对上游地区的利益有所负担。

综上，因保护生态环境限制自身经济的发展不合理，而且无偿为其他地区的生态环境作贡献而限制自身发展更无依据。同时，受益方因自身的受益而不对受损者有所补偿，更加有失公平。

三、建立区际生态补偿制度的国内外实践经验

生态补偿在国际上的通用叫法是“生态服务付费”（Payment for Environmental Services）或“生态系统服务付费”（Payment for Ecosystem Services）。目前国际上较为认可的是Wunder提出的定义，他指出生态系统服务付费具有以下四方面的特点：一种自愿的交易；具有明确定义的生态服务（ES）或可能保障这种服务的土地利用；至少有一个生态系统服务购买者和一个提供者；当且仅当服务提供者保障服务的供给（有条件的）。［7］（112～118）

事实上，生态服务付费的做法（生态补偿）已在很多国家实施。如在美国，生态服务付费实践的典型代表是纽约市与上游Catskills流域（位于特拉华州）之间的清洁供水交易。纽约市约90%的用水来自于上游Catskills和特拉华河。纽约市决定通过投资购买上游Catskills流域的生态环境服务，在政府决策得以确定后，水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准，通过对水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金，补贴上游地区的环境保护主体，以激励他们采取有利于环境保护的友好型生产方式，从而改善Catskills流域的水质。［8］（P14～17）

在我国，2011年3月，新安江流域作为全国首个跨省水环境补偿试点启动，该试点由财政部、环保部牵头制订试点实施方案，由中央财政和安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金。为了保护新安江，黄山市舍弃40多个投资额达40多亿元的污染企业入驻，彻底关闭了造纸、印刷、纤维板、水泥等污染严重的企业，建立了循环工业园区。据不完全统计，黄山市生态治理投入资金达50亿元，森林覆盖率从1970年的30%上升到现在的77.4%。基于补偿方案，环境保护部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。安徽提供的水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿；达到基本标准的，双方都不补偿。［9］

由此不难看出，区际生态补偿的实践无论在国外还是国内都已开始实施，这为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了较为丰富的经验。就整个海河流域来看，京津冀区际生态补偿需要解决的不仅是上游地区的生态环境退化问题，而且还要解决上游地区的贫困问题，同时，还有一点应当引起注意，那就是即使上游停止对生态环境的破坏，京津两大城市依然不能达到其城市生态系统的良好运行。因为环境容量是一变量，在假设其周边生态环境不变的情况下，京津两城市的环境容量因人口的不断增加而逐渐减小，再加上京津二市人地矛盾紧张，为了提升或维持城市生态系统的环境容量，不得不以牺牲周边地区为代价来达到此目的。于是，改变粮食作物品种、扩大林地面积等措施才会在上游地区出现。

这就要求京津冀区际生态补偿制度至少应具备三种功能：其一，改善海河上游地区的生态环境；其二，解决海河上游地区的居民贫困状况；其三，为自身从周边地区额外获得生态利益（即为扩大自身城市生态系统的环境容量而要求周边地区作出贡献）的行为埋单。就这三种功能来说，笔者认为，第三种功能尤为值得注意，因为第三种功能已经超出“受益者负担原则”本身的意义。“受益者负担原则”通常适合的主体是生态利益的“被动”受益者，比如，京津二市因海河上游地区水质改善而受益，但这不代表一定能够受益。但是第三种功能则将主体指向生态利益的“主动”受益者，比如，京津二市为提升自身城市环境容量而以“购买”的方式迫使周边地区作出在自身未超过环境容量的情况下提升环境容量的不必要的行为，这意味着一定能够受益。

四、京津冀区际生态补偿制度的构建

京津冀区际生态补偿制度的建立有利于改善海河流域上游地区的生态环境，也有利于解决当地的发展问题，同时也是实现区际间公平发展的重要保障。总的来说，京津冀区际生态补偿制度应包括补偿主体、受偿主体、补偿形式、补偿标准、法律因应等方面。

（一）补偿主体

生态补偿的主体应当是生态环境受益方，区域中一切开发利用环境资源的主体——包括居民、企业等作为生态环境的受益主体而成为补偿主体。就京津冀地区来看，根据“受益者负担原则”，生态补偿的主体也很容易得到明确，生态补偿的可行性主体应当为代表本辖区公共生态利益的地方政府，亦即受益区域的地方政府，即北京市和天津市。

（二）受偿主体

基于前文分析，笔者认为对受偿主体的界定应当从两方面来考虑：

1.与“被动”受益相对的受偿主体

与“被动”受益相对的受偿主体类似于前文提及的新安江流域跨省水环境补偿中的主体。这种情况尤其容易出现在河流的上下游地区间的生态补偿问题上，按照有关部门划定的标准，上游若未能达到标准，则需补偿下游；若超过标准，则接受下游补偿，这种“互相补偿”的方式意味着下游地区未必就是受益方。因此，在这种情况下，京津二市有可能因上游地区水质未达标反而成为受偿主体，但是从现实情况来看，由于京津二市的特殊地位，这种情况几乎不可能发生。确定地说，京津二市必然是“被动”受益方。

因此，与“被动”受益相对的受偿主体是处于京津二市上游地带的张家口、承德等地区，确切地说是张家口和承德等地的政府。

2.与“主动”受益相对的受偿主体

“主动”受益的情况是指必然受益的情形，一般不限于河流的生态补偿。就京津冀地区来讲，处于海河上游的张家口、承德等地区有义务改善因自身的不合理行为而造成的生态破坏，进而使自身的生活生产行为控制在当地环境容量的范围内。而这些生活生产行为并不一定会破坏当地的生态环境，比如海河流域水稻的种植，从生态的角度来说，水稻田本身可被当成湿地生态系统来看待，在用水量不超过本地的环境容量的前提下，水稻田对当地的环境能够起到净化作用。但是将稻田改成旱田明显属于当地不受益反而使下游地区“主动”受益的情况。此外，张家口、承德等地实行的植树造林等工程，除却本地受益的那部分外，其余则属于京津二市“主动”（必然）受益的部分。因此，此种情况下，受偿主体依然是张家口和承德等地的政府部门。

之所以从不必然受益和必然受益两方面考虑，是因为笔者认为，不同情况应当适用不同的补偿标准。不必然受益的情况虽然在京津冀地区也成为必然受益的情形，但是笔者认为，由不必然受益导致必然受益的情况中，政府在起主导作用，而市场几乎不起作用，也就是说这种“交易”完全是建立在行政干预基础上的强制性交易。因为政府若不强制干预，处于海河上游的张家口和承德等地区必然会站在自身利益的基础上来衡量是否成为受偿主体或补偿主体。而第二种情况，即“主动”（必然）受益的情况则除了发挥政府的作用之外，还可发挥市场作用，有将生态补偿与市场机制结合的倾向。这种情况下，政府可以放宽管制，充分发挥市场的调节作用，更有利于受益者与贡献方的公平“交易”。

（三）补偿形式

通过国外对生态补偿的称谓——生态服务付费或生态系统服务付费来看，生态补偿往往以金钱补偿作为补偿方式。不过，就实际情况来看，由于张家口、承德等地区与京津经济水平差距较大，并且这种差距仍呈扩张趋势，因此，单纯的经济补偿并非长久之计。笔者认为，应当建立起多层次、多方位的补偿机制，使为海河流域环境保育和生态建设作出贡献的冀北地区获得公平合理的制度化补偿。具体说来，主要有以下几种补偿形式：

1.采用公共财政支付

鉴于生态环境的整体性和个体间生态补偿的高成本，也由于行政手段的干涉，京津冀区际的生态补偿很长一段时间内仍要以政府间的公共财政支付为主要方式。中央和京津生态受益区域的各级政府财政每年应拿出一定数量的资金，同时整合河北省内的各类补偿资金，建立区际生态补偿专项资金，以用于弥补冀北地区向京津输水、“生态环境保护和治理”、“退耕还林工程”、“稻改旱工程”以及水土保持、风沙源治理等所带来的水资源使用权损失、生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失、高耗水农业发展权益损失、生态工程管护费用等。

2.设立区际生态补偿基金

作为一种比较稳定的经济补偿手段，区际生态补偿基金制度的建立一方面有利于通过多种社会渠道筹集补偿资金，另一方面，通过规定基金的使用办法来对相关领域进行对口支援。区际生态补偿基金的资金可以来源于资源税（费）、环境税（费）、国家及地方财政拨款、行政处罚金以及社会捐助等多种渠道，这将为加大补偿力度提供比较稳定的资金支持。在基金的使用上，首先，应当将基金定位为专项基金，明确扶助对象；其次，要根据现实需要明确具体的使用方法；再次，建立有效的基金监督机制，保障基金在筹集和使用上做到公开透明，等等。

3.建立政府引导下的市场交易机制

这种机制尤其适用于京津“主动”受益的情况，为了保证京津二市的人口增长和经济发展处于环境容量范围之内，京津二市就必须向周边“购买”环境容量，此时为了保证实现公平补偿，可以在政府引导下进行市场交易。类似于排污权交易，但又不同于排污权交易，此处的交易双方不都是排污者，其中一方（既可以是政府，也可以是企业等）要通过购买环境容量来实现维持本地环境容量的任务，另一方则通过出让自身制造的多余的环境容量来获取报酬。

市场交易机制虽然需要政府进行必要的干预，但是市场交易机制的实行不仅有利于受偿方获得更为合理的补偿，而且有利于调动交易双方减少污染或扩大环境容量的积极性。

4.实施异地开发

建立京津冀区际生态补偿制度的最终目的不是单纯地为受偿主体提供资金支持，而是采取一切符合客观实际的措施来保证当地实现可持续发展。笔者认为，除了上述几种经济手段之外，我们可以借鉴浙江金华市的做法，实施异地开发，以补偿冀北地区为生态保护和建设而付出的发展机会成本。即可以寻找适当地区并在区内划出一块土地，安排冀北水源涵养区、风沙源治理区不能建设的污染项目，此类项目的收益由冀北地区享有，变赔偿型补偿为开发型补偿，变输血型补偿为造血型补偿，从而保证区际环境保护补偿的长效性。

具体实施可以参照有关专家提出的异地开发模式分阶段进行：在冀北地区发展初期，采用内部异地开发的模式，集中设立开发区，形成产业聚集，建立完善的环境保护基础设施并实施严格的管理；冀北地区发展到一定规模时，受益地区必须采取具体措施为其提供发展空间，承接其产业转移和吸纳其招商引资项目，促进环境保育地区经济发展和产业提升；发展到一定阶段时，区域之间的异地发展模式不利于管理、不利于环境保育地区城乡一体化发展等弊端会更加突出，这时应当在产业提升的基础上，在该地区集中发展替代产业，重新利用区域内异地开发的方式形成新兴产业的聚集和发展。［10］（P258）

5.开展技术援助

技术援助既包括为受偿方及时提供节能减排技术，以保证受偿方能够为京津二市提供更多的环境容量，还包括协助受偿方进行科学的产业规划、城市发展规划，将京津周边地区的环境改善纳入自身的城市发展战略规划当中，实行以海河流域生态系统为单位的全面管理。

这种援助方式应由政府主导，同时，也应鼓励建立专门的NGO组织参与技术援建及规划的制定。发达国家在环保方面之所以做得很成功，其中一个原因就是得益于环保NGO组织，如塞拉俱乐部、世界自然基金会、绿色和平以及大自然保护协会等在环境政策的制定上都有自身的政治经济影响力。［1］（P389）因此，可以建立专门的京津冀区际环保NGO组织，这不仅有利于区际政策的制定及生态补偿制度的落实，而且也是保障环境保护法的公众参与原则得到实现的重要方式。

（四）制定合理的补偿标准

京津冀区际生态补偿标准如何界定，学术界提出了两种思路：一是效益补偿，即按照生态受益地区获得的生态收益大小进行补偿；二是成本分担，即按照环境保育和生态建设地区生态治理成本在相关区域之间进行分摊。

若根据“受益者负担”原则，理应采取效益补偿标准，但是依“效益补偿”的思路，按照受益地区获得的生态效益价值对保育地区进行补偿在当前缺乏可行性：一是生态效益价值的精确测算存在技术性困难；二是环境受益地区补偿金额过大，难以支付。综合考虑公平性和可行性，应当以环境保育和生态建设地区为环境保护投入的成本以及的发展机会成本作为补偿的基础，在京津冀区际生态补偿协调机构、各相关利益方的协调下，综合考虑受益区获得生态效益的大小、支付意愿、支付能力等因素，确定一个各方能够接受的合理补偿标准。

不过，笔者认为，上述标准可以适用于“被动”受益的情况下，而在“主动”受益的情况中，应当适用“效益补偿”标准，因为在这种场合，除了为受益方提供生态服务之外，受偿方得不到任何好处，反倒丧失了很多利益。而且在可行性方面，受偿方的贡献完全是按照受益方的意愿进行，生态效益价值具备测算的可行性。

（五）完善相关的法律法规

多年来，各界对于生态补偿问题关注颇多，相关法律法规也对此有所涉及。例如《森林法》规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的保护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。……”此外，《水法》、《防沙治沙法》、《煤炭法》、《野生动物保护法》等也有类似规定。

但是，完备系统的环境保护补偿制度、生态补偿制度尚未建立。该制度的建立需要法律体系的变革，笔者仅就区际环境保护补偿的具体法律因应简要阐述。

1.对生态补偿进行单项立法

从目前来看，我国的环保立法无论是在数量方面还是在质量方面都取得了巨大的进步，可以说中国已经初步建立了较为完善的环保法律体系，但是，我国环保立法同样存在着许多问题，从法律适用的角度可以简单概括为“没有大错，也无大用”。［11］（P133）就生态补偿这一问题来看，虽然相关制度规定出现在了环保单行法中，但是缺乏一部对该制度进行综合规定的法律。不过，就目前《环境保护法》所处的尴尬地位来看，笔者并不主张将其纳入《环境保护法》之中，应制定生态补偿的单项立法。

目前，《生态补偿条例》已被国家纳入2010年立法计划［12］（P52～53），《生态补偿条例》起草工作已经正式启动。国家发改委副主任杜鹰表示，近期将加强对重大问题的研究，包括生态补偿的内涵和外延、补偿标准、补偿资金来源、相关利益主体间的权利义务关系、法律责任等，尽快形成总体思路和立法框架。［13］

2.制定京津冀区际生态补偿的法律法规

在全国层面的生态补偿法律迟迟未能出台的情况下，拥有地方立法权的京津冀三个省级行政区有必要根据现实情况制定区际生态补偿法律法规，虽无上位法的指引，但是依然可以借鉴国际及国内在生态补偿实践方面做得比较成功的经验来解决京津冀区际生态补偿制度缺失的局面。

鉴于京津冀区域的重要地位，笔者认为，应当由国家环保部等部门连同京津冀三个省级行政区设立共同的协调机构，在协商的基础上对区际生态补偿的主体、模式、标准以及相关各方的责任权利义务进行明确；将一些在实践中行之有效的环境政策及时上升为法律规范，依法加以保障。在与生态补偿相关的国家层面的法律法规出台后，京津冀还可以在法律、行政法规的基础上，再进一步制定或完善具体的补偿办法。

［1］William M.Marsh，John Grossa，JR..Environmental Geography：Science，Land Use，and Earth Systems（2nd ed）［M］.New York：John Wiley ＆Sons，INC，2002.

［2］陈廷榔.构建京津冀北流域生态补偿与流域环境保护的互动关系，形成生态补偿市场机制——异地开发破解生态补偿难题［N］.中国环境报，2005-12-15（10）.

［3］王萍.河北为北京每年囤水亿吨 10万亩水稻区改种玉米［N］.北京晨报，2007-09-21（08）.

［4］邹骥.北京城市生态建设及上游地区发展现状［EB／OL］.http：／／www.bjpopss.gov.cn／bjpopss／cgjj／cgjj＿20040614.doc，2012-09-15.

［5］徐祥民.环境与资源保护法学［M］.北京：科学出版社，2008.

［6］汪劲.环境法学（第二版）［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［7］赵雪雁，徐中民.生态系统服务付费的研究框架与应用进展［J］.中国人口·资源与环境，2009，（4）.

［8］赵玉山，朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义［J］.世界农业，2008，（4）.

［9］全国首个跨省水环境补偿试点在新安江流域启动［EB／OL］.http：／／www.mep.gov.cn／zhxx／hjyw／201103／t20110323＿207435.htm，2012-09-15.

［10］万军，张惠远，等.广东省生态补偿机制研究［A］.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集［C］.北京：中国环境出版社，2006.

［11］汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗？［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［12］常纪文.《生态补偿条例》的立法问题［J］.前进论坛，2011，（7）.