西部欠发达地区基层政府行政效能建设研究

张 慧，王莉莉，郑蓓媛

(兰州城市学院城市经济与旅游文化学院，甘肃兰州730070)

随着全球化、信息化时代的到来，世界上众多国家开始通过行政体制改革来改变机构臃肿、官僚主义、行政效率低下等各种问题，以适应新时期世界政治、经济形势的变化，其中，以行政效能建设最为突出。地方政府行政效能建设取决于各层级政府、各政府部门功能发挥的协调与效率，它需要层级政府之间、行政部门之间、行政人员之间的思想统一、步调一致，需要政府和人民群众之间的和谐关系。基层的政府组织是国家政策的最终执行者，是人民群众的直接服务机构，其政府形象、行政效率、人员素质都直接影响政府行政效能建设和各项决策目标的实现。基层政府行政效能建设对于地区经济发展、社会主义新农村建设、民主法治进程、构建和谐社会都具有十分重要的影响。

一、政府行政效能建设的涵义

行政效能建设是以提高行政效能为目的，全面提升国家行政以及公务员行政管理行为、能力、运转状态、效率、效果、效益的工作。行政效能是行政效率、社会效益、民主政治、法治行政等因素的综合反映，体现在行政管理的各个环节、各个层次中，是对全部行政管理活动的整体要求。行政效能的提高，必须以一定的民主为基础，符合法治行政原理的基本要求，在保证决策科学合理，并能够带来良好社会效益的前提下，通过提高行政效率来实现［1］。在机遇与挑战并存的形势下，加强行政效能建设已是政府提高执行力、公信力、构建服务型政府的必然选择。当前，我国各省市政府坚持以科学发展观为指导，积极改善政府治理，改变工作作风，加强行政效能建设力度，通过行政机构的整合减编、行政审批制度改革、推行行政问责制、首问责任制等措施来提高行政效能，适应政府职能转变。这是我国公共行政改革的重要一步，对于实现立法民主、司法公正，建立高效的理想政府机构具有重要意义。

二、西部基层政府效能建设的主要问题

(一)基层政府管理体制制约效能建设

西部欠发达地区基层政府管理体制与当前效能建设存在一定冲突，特别是在某些具体事务的处理中，处于矛盾状态，只有义务，没有职权，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管又意味着不作为。乡镇政府是地方政府最基层的政府机关，服务对象是本辖区内所有群众，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，负有“两执行、一管理、二保护、三保障、一办理”的职能，这使得西部地区很多基层乡镇政府必须成为“全能型”政府，才能真正履行职责。然而，当前乡镇的“权、责、利”关系并不对称，“上面千条线，下面一根针”，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务比较多，乡镇干部经常是“跑断腿，磨破嘴”。乡镇政府中农林、水利、计生、社保、建管等具有服务性质和宏观经济管理职能的部门大多由上级职能部门直接管理，乡镇政府一方面要竭力完成上级地方政府及其职能部门交办的各种指标任务，另一方面又没有相应的管理权限和支配权限，本职工作难以完成，面临责任重、任务紧、执行难等多重困难。特别是西部欠发达、依靠财政维持的乡镇，各个上级部门都是“大爷”，谁也不能得罪，摊派下来的众多责任目标不得不想尽办法去完成，本职工作开展面临经费、人力资源等诸多困难，经济发展更加举步维艰。

(二)乡镇经济体制使效能建设效果不突出

现在西部乡镇的经济体制只能维持乡镇基本运转，无法保证农村公益性事业的投入和农村经济的发展，想要为民办点好事、实事，就得“跑”项目“要”钱，致使效能建设成果不突出。拿新农村建设来说，要求乡镇政府要强化服务理念，下移工作重心，创新服务模式，增强对“三农”的公共服务功能，发挥政府在新农村建设中的主导作用，把乡镇政府建设成直接为老百姓提供公共产品、社会治安等服务的实体性政府。但由于西部欠发达地区乡镇偏远，存在着中介组织不健全、资金和技术缺乏、信息渠道不畅等问题，广大农民群众往往感受不到政府的帮助和引导。这就要求西部乡镇基层政府必须抢时间、赶速度，千方百计抓住稍纵即逝的发展机会，力争改变不发达面貌，实现社会公众的最大利益。

(三)在干部作风建设上治标未能治本

一是干部思想不解放，创新意识不强。有的领导干部在一个岗位上一干就是几十年，已习惯于用传统思维想问题、办事情，不能创造性地开展工作，主观能动性较差，为群众服务的能力和本领弱化。二是学习深度不够，自觉性不高。在效能建设中，组织了经常性的各种学习，但形式单一，深度和广度不够，乡镇干部外出培训学习的机会很少，视野不开阔，知识更新慢。三是创业精神和进取意识不强。有的干部对农村工作中面临的新形势、新任务认识不清，对农村出现的新问题缺乏深层次思考，工作方法肤浅，处理问题的能力不够强。有的干部认为无权、无钱，就无力为群众办实事、办好事，不能很好地帮助群众解决实际问题。以上这些现象和问题，尽管发生在少数干部身上，但在公众中留下的印象却是极其恶劣的，短时间内很难消除。本应模范遵守社会公德、职业道德的国家机关工作人员却屡屡出现行为失范、品质失德的现象，群众对他们不再信任，以至于反映问题往往直接找乡镇主要领导，或者跳过乡镇政府，直接找到县级人大、信访等部门，在群体性事件中，参与群众已经不局限于直接利益关系人，无直接利益冲突的群众也愿意参与其中，以此发泄对社会不公平现象的愤怒和无奈［2］。这些不但降低了行政效能，而且损害了党和政府的形象，对此，应进一步增强行政效能建设的责任感、紧迫感和使命感，把干部作风和机关效能建设作为一项长期的重要任务，抓紧、抓实、抓好。

三、提高基层政府行政效能的对策

(一)以权责统一为目标，简化欠发达地区乡镇政府的职能职责

乡镇政府职能应该进一步简化，形成权责统一的职能设置，强化包括发展经济、提供服务、维护稳定、建设基层民主在内的四项基本职能。一是制定科学发展规划，引导农村产业结构调整，招商引资，培育龙头企业，不断发展壮大农村经济;二是向农民提供医疗卫生、社会保障、义务教育等公共服务;三是及时了解民情，解决民困，化解社会矛盾，竭力维护农村社会稳定;四是加强乡镇组织建设，推进村民自治，完善基层民主制度。

(二)强化乡镇政府思想意识，转变工作作风

第一，强化发展意识。要按照一乡(镇)一业、一村一品、一人一技的农村经济发展战略，增强思想解放意识。坚决克服各种形式的消极畏难情绪，激发干部敢试、敢干、敢创一流的超越精神，为突破发展注入活力，增添动力，凝聚合力。要在发展思路、发展模式、发展重点、发展途径的选择上有所飞跃，突出主攻方向，突出产业重点。要多元发展、重点发展、规模化发展、产业化发展。只有在思想上不断强化发展的观念，才能带来思想的新一轮大解放，观念的新一轮大更新，力促乡镇工作的大调整，经济社会的大发展。第二，强化“小政府、大服务”意识。乡镇政府的效能建设主要是服务，主要是落实，主要是到位。具体来说，要搞好五个服务。一要搞好政策服务;二要提供技术服务;三要提供信息服务;四要提供便民服务，推行延伸服务、跟踪服务、预约服务等服务形式;五要提供强有力的法律服务和维权服务。第三，强化守位意识。乡镇政府要明确该管啥，不该管啥，切实守好位，尽好责。要强化信访秩序的管理，强化社会治安的管理，强化安全生产的管理，加大农保服务，加大农合服务，加大救灾救济服务等。

(三)加强欠发达地区乡镇干部素质教育

第一，加强乡镇干部为农民服务意识教育。积极主动为民服务，把群众利益始终放在首位，想群众所盼，解群众所忧，谋群众所需;始终把群众的意见和呼声作为决策第一信号和依据;始终把群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为工作的出发点和归宿。第二，增强服务功能，强化干部培训。围绕农村政策、先进实用技术、市场经济知识和法律知识，以短、专、快的专题培训为重要形式，大力开展乡镇干部技能转型培训。增强针对性，做到“缺什么补什么，什么人才少，就培训什么人才”，切实提高乡镇干部指导农民致富的服务本领、依法行政的能力和运用市场经济规律推动农业产业发展的能力。

(四)以制度建设为保障，完善欠发达地区基层政府行政效能的监察机制

通过建立相应制度，推进机关内部管理制度化、规范化，解决权责混乱、效率低下、管理无序、奖惩不明等问题［3］。构建乡(镇)、村两级公共服务平台，将服务延伸到乡镇的每个角落，切实为基层群众排忧解难。建立严密完善的制度体系，优化办事流程，形成规范、有章可循的“以制度管事管人”的有效机制。建立高效便捷的办事机制，进一步简化办事程序，压缩服务时间，提高服务效率。加强电子信息系统在行政效能建设中的运用，通过电子监察，实现对行政机关及行政审批窗口的全方位监督，及时发现和纠正“不作为”、“慢作为”、“乱作为”的行为。出台党员标杆管理考核细则，建立乡村党员公益服务日制度、村务质询监督制度等，着力构建“干部经常受教育，群众长期得实惠”的长效工作机制。

乡镇政府作为最基层的行政机关，是党的农村政策的贯彻者、执行者，担负着领导和组织农村经济建设、精神文明建设、民主法制建设和基层组织建设的重任，其行政效能的提高直接体现在农民收入增加、财政收入增加、发展后劲增大和群众生活质量提高上。因而，提高西部欠发达地区乡镇政府的行政效能，对于建设富裕民主文明的社会主义新农村有重要意义。

［1］陈群祥.关于加强行政效能建设的思考［J］.江东论坛，2006，(4).

［2］付庆一.行政效能建设是政府改革的重要实践［J］.四川政报，2008，(2).

［3］白雪.关于加强行政效能建设的思考［J］.大连干部学刊，2007，(6).