国际教育援助视野中的基础教育变革

陶剑灵

（西北师范大学 教育学院，甘肃 兰州 730070）

一、引言

国际教育援助是我国教育发展和改革中一支重要的力量。回顾我国接受国际教育援助的历程表明，它与我国改革开放的历史是同步的。通过接受国际教育援助，简言之，我们有两方面的收益，其一，弥补我国受援区域，尤其是贫困地区基础教育领域的资金投入不足；其二，国际组织和援助国开展的革新活动引入了不同的教育理念、技术和方法。这两点被公认为是国际教育援助的基本价值，这“两点”在援助项目实施过程中同时发生作用而又有侧重和变化。毋庸置疑，我国接受的国际教育援助绝大部分发生在贫困地区的基础教育领域，这是我国教育发展现状所决定的，也是国际组织援助与发展的根本理念和意义所在。坦言之，通过30年的教育援助，国际组织和援助国在我国基础教育发展和变革中发挥的作用不可忽视。

来自异域的教育援助，其强烈而自然加载的“使命”是变革，这是国际教育援助的本质。国际组织和援助国自20世纪80年代以来针对我国基础教育开展了一系列变革活动，尤其是21世纪的第一个10年，即从2000年到2010年，是我国基础教育领域国际援助密集开展的一个时期，这一时期的援助活动建立在前20年散点、局部的援助基础上，全面体现出新世纪国际教育援助的思路和特点。对于国际援助项目，其效果我们不能夸大其词，但及时分析整理项目实施过程中的经验，反思这些基于外域思想的做法，对我国教育发展，特别是贫困地区基础教育发展有着重要的现实意义。另外，随着我国经济的持续高增长和国际地位的快速提升，国际组织在2008年左右相继停止或大幅减少了对华援助，按国际组织一些官员的话讲：中国已从接受国际援助的队伍中“毕业”了，“毕业论”有着复杂的原因，但“毕业”意味着中国自1979年开始连续接受国际援助30年的历史将告一段落。［1］基于国际关系的国际援助因其特殊性而具有特殊价值，因此，在其实践中取得的经验也显得更为可贵。

本文涉及近10年我国西部开展的大型国际教育援助项目，主要项目包括：2000－2010年世界银行贷款／英国政府赠款“西部地区教育发展项目”（以下简称“世行西发项目”）、2000－2011年英国国际发展部连续开展的“中英甘肃基础教育项目”（以下简称“中英甘肃项目”）和“中英西南基础教育项目”（以下简称“中英西南项目”）、2000－2005年欧盟“中欧甘肃基础教育项目”（以下简称“中欧甘肃项目”）。这些项目覆盖西部的甘肃、宁夏、四川、贵州、广西和云南等大部省份，代表性地反映了国际组织在基础教育领域的变革思路和特点，其中以两期中英项目最为典型。

二、基础教育变革路径和重点

国际教育援助涉及不同国家间政治、经济、文化、制度等多方面内容，异常复杂。但从援助的内容解析，可以相对容易发现它的变化和规律，回顾我国接受教育援助的历程，基本呈现出三个阶段。1980－1990年为第一阶段。这一阶段的援助内容主要是以硬件投入为主，主要是利用援助资金改善贫困地区教育发展的设施和条件，培训和专家的介入较为稀少。1990－2000年为第二阶段。这一阶段在继续利用援助资金改善办学环境、修建校舍、购买教学仪器的基础上，开始了局部的教师培训，援助内容开始触及社会发展领域，比如女童教育、扫盲、教育发展为社区服务等等。2000－2010年为第三个阶段。这一阶段国际组织相继减少了对硬件的投入，开始大规模、全方位的开展教师培训、校长培训、督导培训、教育行政人员培训以及社区成员培训，强调物质资本、人力资本和社会资本的结合，援助趋于整体、系统干预，更为明显的是援助的内容开始指向制度变革。进入第三个阶段的国际教育援助，其援助的路径和重点更加明显，宏观层面的变化表现在对教育质量的追求；微观层面则开始将援助的重心下沉到学校层面。［2］

那么引起这些援助内容变化的主要原因在哪里？为什么要进行这些变化？答案是显然的，如果我们考察英美等西方援助国在20世纪70年代初到90年代末的教育变革历程则可以理解。自20世纪70年代，英美等西方国家开始反思教育投入和产出之间的效益，并对教育质量和学校效能提出质疑和不满，尤其到80年代，受到公共管理主义的影响，社会对政府和教育部门的科层官僚体制产生强烈的抨击，因此，为满足社会对教育质量和学校效能的诉求，英美等国相继发起和采取了旨在提高教育质量和学校效能的学校自治、自主发展、校本管理等运动和革新措施，产生了良好的效果。步入90年代，英美等国继续探究教育质量、学校效能和学校自主发展的关系，但探究的中心已完全指向学校变革的具体路径和重点是什么，当时提出的主要问题是学校变革应该是自下而上还是自上而下，或者是二者结合；学校变革应该侧重什么，是人、学校还是整个系统。［2］到上世纪90年代中后期，英美以及其他西欧、北美的发达国家所形成的共识是：学校变革应当是“自下而上，上下结合、系统干预”的策略和方式。我国在2000年初开展的一系列国际教育援助项目，可以明显看到，这些项目里所推行的革新内容和措施，都融合了自下而上、上下结合和系统变革的思想。由此可见，我国近10年接受的国际教育援助与援助国自身的变革历程和经验有直接的关系。

三、基础教育变革的核心机制

通过援助项目，系统性变革的理念及其措施得以在我国践行。不可否认，这些常常被冠以“新思路、新举措、新突破”［3］的“洋”理念和措施是我国学术界多年来撰文引介的热点问题，但由于资金和政策的限制，这些他国经验和做法多囿于学理论证，实践的机会很少。系统性变革既强调系统的整体效益，又强调各个相关部分的协调配合。以英国国际发展部中英项目为例，两期项目几乎涉及到基础教育的各个方面，形成网状驱动系统，整个项目设计20多个子项目，包括学校发展计划、教师培训、校长培训、督导培训、教育财政、特殊教育、社会发展、学校布点、免费午餐等，系统性全面干预使项目取得了良好效果，限于篇幅，笔者难以一一介绍，但透视此类项目，我们可以发现使项目获得成效的核心机制和主要内容。

援助项目中的核心变革机制可以将其总结为“一个中心，两个基本点”，一个中心是指学校发展计划；两个基本点包括：学校督导和教师培训。学校发展计划是学校制度变革的主要策略，其自下而上，从内向外发生作用；学校督导是有效实施学校发展计划的基本保证，其自上而下，从外向内发挥功能；教师培训则是学校变革的动力源。这三个部分如果单独作为学校变革的切入点，都将引发系统的变革，但如果要求产生系统效应和整体变化，则要求“以学校发展计划为中心，三位一体”，这是国际教育援助典型案例的重要举措和经验。相形之下，回顾国内自20世纪80年代以来开展的基础教育变革活动，则很少有直接触及基础教育制度的变革设计和实践活动，我国本世纪初开始的新一轮基础教育课程改革也是以教材、教法为主要内容的局部变革。诚然，新课改效果显著，但需要承认的是我们在制度方面的不适一直困扰着课改的深入，学者们发出了“中国教育改革为什么会这么难”的诘问，［4］这样的诘问大多归因于制度因素的困境。

（一）学校发展计划

学校发展计划缘起于20世纪70年代的英国，到80年代末，通过“1988年英国教育改革法案”，英国政府要求所有中小学实施学校发展计划，力图通过这一学校制度变革策略彻底改变低下的学校质量，究其本意，学校发展计划与当时七八十年代在欧洲、北美开展的旨在提高学校效能的学校自治、自主发展是一类的学校变革活动，那一时期，在欧洲、北美的教育领域普遍讨论的问题是学校质量为什么不能获得社会的认可？学校效能为何这样糟糕？最后，研究机构将影响学校发展的重点锁定在学校的所有权问题上，提出的焦点问题是“学校是谁的”，“谁最了解学校”，“谁在管我们的学校”。［5］不容辩驳，答案是：学校是学校的，学校最了解学校，但地方教育局在管理我们的学校，这使得影响学校发展的根本问题凸显了出来，拥有财务预算、人事分配、评价定级的教育局使得学校处于被动地位，学校失去了完全发展的动力，学校只能听命于教育局，成为教育局的附庸。社会对学校质量、效能的极大关注与学校的低水平运行最终使得英国政府在理清问题的根源后，趋于分权、赋权于学校，使学校能够根据自己的实际发展水平和目标管理学校，“1988年英国教育改革法案”的主要内容之一就是将学校的预算权、人事权下放到学校层面，政府将90%的资金直接拨付学校，其他10%给地方教育局用于为学校补充购买教学设备，同时，学校获得了自主招聘教师的权利。［6］到90年代初，英国90%以上的学校已在实施学校发展计划，学校发展计划成为主要的提高学校质量、效能的分权式管理策略。［7］

学校发展计划并非简单的计划文本，通过内涵表述我们可以理解学校发展的基本内容：“学校发展计划是在学校层面，通过自下而上和自上而下相结合的方式，广泛征求社区不同群体的意见，全员参与，由学校自主制定的关于学校未来发展的校本计划，它是一个制定、实施、评估、再实施的循环过程。”［8］这一表述也可以认为是学校发展计划的概念定义，它强调了学校发展计划发生的层面、实施的路径、基本流程、制定的方法，蕴含了学校发展计划的校本、分权管理的理念。需要说明的是，虽然英美学者对学校发展计划的研究成果很多，但笔者广泛查阅西文材料尚没有发现有关学校发展计划的概念定义，上述“定义”是援助项目在我国西部实施学校发展计划的过程中建构的，笔者认为其表述切合学校发展计划的本质。

不难想象，面对我国自上而下、学校预算权、人事权、评价权仍居于上位的管理现状，加之西部农村学校的实际条件，推行这样一种制度变革的难度，何况援助项目选定的实验县都是国家级贫困县，处境更为艰难。但国际组织仍坚持学校发展计划的实施，其所依据是学校发展计划在整个基础教育变革中的位置和价值。如果我们研究近10年国际组织在华实施的基础教育项目，可以明显发现学校发展计划是大多项目的核心内容，英国国际发展部的两期中英项目均是以学校发展计划为核心设计的；“中欧甘肃项目”、“世行西发项目”也将学校发展计划列为主要内容在其涉及的项目区域实施。［8］2000年始，其他国际组织如联合国儿基会专门设计了“校长培训和学校发展计划”项目，在西部10多个省区推广，这一期间一些非政府组织诸如国际计划、美国利众基金会也在所属项目区域试点推行学校发展计划，这些都强有力地说明学校发展计划在学校改进方面的关键作用。［7］

学校发展计划选择“关系重建”作为推进方式，即变革学校与教育局的关系、学校内部不同角色和部门的关系、学校与社区关系的重建，关系重建是学校发展计划产生效果的基础，它意在改变以往学校作为教育局附庸的状况，成为真正独立的办学个体；同时，与社区关系的改善提高了学校社会资本的拥有量和社会活力，增加了学校的办学资源。学校内部关系的重建，为教师、学生参与学校管理提供了可能，使学校更为清楚自身在教与学方面的问题，并形成共同管理和动态的管理环境。学校将根据自己的实际发展需要制定发展目标，提出解决的措施，并十分重视学校依据自己的计划开展自评。需要注意的是，学校发展计划是一个包括制定、实施和监测评估的循环往复过程。同时，在这个过程中，学校督导是一个必不可少的质量保证机制。

援助项目地区实施学校发展计划使学校和教育行政部门产生了一些变化，这些变化可以被认为是目前学校发展计划的价值所在：（1）学校的“孤岛”状况有所改变。学校将自身放置在学区的背景下制定自己的发展目标，一方面，通过社区的参与解决学校的资源不足问题，另一方面，学校开始考虑为社区的发展提供帮助。学校和社区之间开始沟通交流，形成互动关系；（2）由于项目地区学校发展计划的整体推进，大量的基于学校实际需求的计划文本引起了教育行政部门的关注，文本中的真实信息为地方政府合理分配资源、制定切实的教育发展规划提供了第一手信息；（3）基于自身发展的学校发展计划为督导提供了有力的、正确评价学校的证据，督导可以更有针对性地指导学校的实际问题；（4）学校发展计划的实施是一个全员参与的过程，这促使了教师角色的转变，教师开始参与学校的管理，同时，教师发展计划的制定促进了教师的专业发展；（5）学校发展计划作为一个专业化的计划在逐渐取代以往教育行政部门要求的工作计划，学校管理向着专业化发展；（6）学校在制定自身发展计划的过程中，较为全面的了解了学校的综合需求和优势，而不是仅仅将问题全部归结到资金的不足，学校开始认识到自身的力量，学校的自我意识增强了。

（二）学校督导

学校发展计划的实施并不能自然而然地提高学校的管理水平和质量，从而达到变革的设计初衷，追溯学校发展计划产生、发展的演进历程，清楚的显示学校督导是西方学校变革中同时探究的另一个至关重要的问题，自主发展需要相应的外部评估机制，而这种机制应当是符合学校发展计划本质的，即学校基于自身水平的个体改进，并同时具有外部监测评估的功能。简言之，西方学校变革是以学校自主管理制度的建立和学校督导制度的变革同时推进的。

以英国为例，自1970年起，英国教育督导开始反思何种督导方式最有益于学校质量的提高，是学校最为需要的。20世纪七八十年代的英国督导也存在目前我国督导制度上的欠缺，督导部门尚未从教育行政管理中剥离出来。提高学校质量的社会诉求和学校变革的趋势，加速了学校督导变革的进程，从实施层面上看，学校发展计划的开展客观上带动了学校督导的变革。1992年，英国教育标准局的成立以及《1992年教育（学校）法》、《学校督导框架》的颁布，使英国督导阶段性的完成了督导在制度架构、法规、机制和督导理念方面的整体变革，其中最为关键的是督导的“独立性”和“督导以学校为主”，这两点与我国的督导制度形成巨大反差。学校发展计划中的“发展”无疑是指每个学校的自主发展，这与学校督导中的“发展性”核心思想是一致的。可见，学校督导和学校发展计划是一体进行的，在实际的督导中，督学是以计划实施的水平和质量、计划中设定的目标、措施、提出的问题为基础和依据展开督导的。在英国《1988年教育改革法案》中“建立保证学校发展计划实施质量的学校督导新机制”是一项重要的内容。［6］

在援助项目中学校督导被称之为“新督导”，“新”是相对与我国以督政为主的督导而言。新的学校督导，其核心思想是发展性督导评估，即通常评估研究中所称的第四代评价观，它着意于“摒弃那种只注重鉴别和奖惩的自上而下的外部评估制度，逐渐采用以促进学校发展为目的的内外部结合的评估制度。”［9］分析援助项目中的学校督导，以学校发展计划为基础开展督导是最为重要的特点，具体体现在（1）强调自评。主要指对计划实施程度和效果的自我评估，自评以学校发展计划中提出的问题、目标、措施为主要依据；（2）以教与学作为提供指导、收集证据的主要领域。这是与以往督政最大的不同；（3）重视督导结果的应用。教育局和督导部门要求学校根据督导中提出的建议制定新的发展计划。可见，学校督导为学校发展计划的实施提供了自上而下、从外向内的专业化帮助。［8］

（三）教师培训

教师培训是援助项目中最重要的人力资本累积手段，也是国内外基础教育项目中必然涉及的内容。近10年援助项目中教师培训所占资金的比例往往是最大的，许多项目整体上就是教师培训项目，比如联合国开发计划署403项目，国内的新课改也是以教师培训为主要手段和内容的变革活动。多年来，我国在教师培训方面已积累了丰富的经验，比如教师自主选择培训内容、学分制培训、注重教师经验的建构式培训等等。鉴于此，本文就援助项目中与我国教师培训类似的做法不再复述。通过比较，笔者认为有两点值得关注：其一，以教师发展计划为依据向教师提供适合的和需要的培训，在这里需要说明的是，教师发展计划是学校发展计划重要的组成部分。其二，选择一线教师直接参与教材的编写，同时，编写者承担相应教材的培训任务，这样一方面提高了教材的适用性；另一方面，促进了地方教师培训的能力建设。［8］

四、变革与参与式方法

2000年以来，参与式方法成为援助项目的“符号”之一，作为理念它渗透在项目的各个环节和领域，成为援助项目不可分割的部分。其实，考察参与式方法的起源可以清楚地发现它与国际组织的援助策略密切相关，甚至是一体的。参与式方法寓于国际发展理论当中，20世纪70年代，诸多的国际组织发现了一个不争的事实，在大量的援助资金投向受援地区的几十年中，并没有得到与之投入相符的回报，援助者和受援者都在反问“为什么穷人在接受了援助之后依然贫困？为什么贫困社区依然落后？”［10］研究者发现以往的援助基本上采用的是外来者的观点和方法，按照外来者所代表的利益群体来发展受援地的社会经济和文化教育，而本地人其实没有实质性地参与到对援助内容的选择、规划、实施、监测、评价和管理过程中，他们只是被动的合作者和形式上的介入者。研究者逐渐意识到，要使发展项目真正服务于当地社区，使贫困社区真正发展起来，必须尊重当地人自身的需求和生存方式，按照他们的思维方式来改善他们的生活，让社区获得自决、自立的机会。因此，越来越多的国际组织和非政府组织放弃了以外来者为“领导”的计划方法，更多地让本地人自己对其生存状况进行调查分析。在这个过程中，本地人不仅将有关信息传递给外来者，而且用来分析他们自己的生活条件和生存状态。20世纪90年代以后，“参与”已成为发展领域最常用的一个概念和基本原则，它强调对弱势群体的赋权，注重目标群体在发展过程中的决策作用，对资源的控制以及对制度的影响；注重公平、公正，使目标群体受益；注重不同社会角色在发展过程中的平等参与，相互交往；参与意味着在社会中构建相互平等的伙伴关系，意味着他们的基本愿望和知识系统得到充分的尊重；同时，它强调参与的干预效果，参与被认为既是手段，又是目的，由于强调目标群体的参与，降低了干预发生偏差的概率，外来者与本地人之间的相互学习使干预具有了创新性的可能。［11］由此，我们可以理解参与在援助项目中的价值。

20世纪90年代以来，国际组织都非常重视在援助项目中贯穿参与的理念和方法。我国接受的援助项目中，均将参与的理念和参与式方法作为主要的推进手段和策略，甚至，我们可以将整个项目称之为参与式国际援助项目，参与渗透在项目的各个领域、层面和细节当中，诸如参与式基线调查、参与式教师培训、参与式教材编写、参与式教学、参与式财务管理、参与式学校布点等等。学校发展计划作为核心的制度变革策略，参与式方法的使用尤为典型，学校发展计划所蕴含的分权、自主、共同决策、目标分解等都通过参与式的制定过程、参与式的实施过程和参与式的评估过程得以推进。在学校发展计划的不同环节，不同利益相关部门和利益相关者参与其中。参与的理念和使用被认为是学校制度变革权力再分配的突破口。为便于不同群体参与，大量的参与式工具被使用，比如头脑风暴、排序、问题树、SWOT等等，这些工具的使用，一方面用以收集信息，另一方面成为人们转变传统思维方式、趋于习惯民主参与和发表个人观点的桥梁。［12］在学校督导中，参与式方法的使用，有效的促进了学校和督导之间伙伴关系的建立。可见，在援助项目中，参与式方法成为变革取得成效的主要途径。

五、结语

国际教育援助，特别是近10年国际组织密集的西部基础教育援助，为我们提供了不同的变革路径、机制和方法，援助项目中“以学校制度变革为中心、系统干预”的经验透视了国际基础教育变革的趋势。坦率地讲，这些经验的本土化、制度化还需要相应的消化机制和长效机制。“毕业论”值得我们欣慰，这证明我们在“援助为促进发展”方面得到国际社会的认可。但无论如何，我国教育的整体发展水平，尤其是西部教育的实情不容乐观。我们或许从国际教育援助领域中毕业了，但教育变革之路依然漫长，虽然我们可以信心十足地说“办法总比问题多”，但区域广大、落后的西部基础教育需要更多的创新和实践。变革是复杂的，整体大于部分之和，为什么能大出来？希望援助项目在我国基础教育领域的实践能有所启发。

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