新时期博乐市边境经济合作区建设中存在的问题及发展思路

王旭梅

(新疆兵团农五师党校，新疆 博乐833400)

边境经济合作区是一种在边境地区建立的跨国经济合作区，其目的是为了更好地利用边境地区独特的区位优势，内引外联，加强相邻两国的经济联系，带动沿边地区经济发展。博乐市边境经济合作区(以下简称博乐边合区)1992年7月经国务院特区办批准建立，同年12月经国务院批准成为国家级边境经济合作区，是全国仅有的全国15个(新疆有4个)国家级边境经济合作区之一。博乐边合区具有极佳的地缘优势和政策优势，同在博乐市境内的阿拉山口口岸是新欧亚大陆桥桥头堡，年过货量达2500万吨以上，是全国最大、新疆惟一的铁路、公路和输油管道兼通的国家一类口岸。经过近20年的发展，博乐边合区取得了一定的成绩，但与地区经济发展的要求还有很大差距。中央新疆工作座谈会召开一年多来，中央和19个省市从政策、资金、项目和人才等各方面对新疆的经济社会建设给予大规模支援，新疆正处于大开放大发展的历史新时期，博乐边合区作为博州拓展与周边国家经贸合作的重要窗口，迎来千载难逢的发展机遇。

一、博乐边合区发展现状

博乐边合区位于新疆博尔塔拉蒙古自治州首府博乐市内，规划面积7.83平方公里，主要划分为商贸、工业、仓储和生活四个功能区。自1992年批准成立以来，通过各种途径已对其累计投资1亿多元人民币用于征地和基础设施建设。截至2010年5月底，已有中粮屯河博州糖业有限责任公司、香港互益纺织有限责任公司和莹雪碳酸钙有限责任公司等24家工业企业落户园区，其中年产值亿元以上企业3家，年产值千万元以上企业11家，自治区级农业产业化重点龙头企业2家，已经初步形成了以新型建材、制糖、棉纺、油脂和塑料等为主的产业体系，实现工业增加值1.16亿元，占博乐市工业增加值总量的32%。2011年，博乐市全力打造边合区。累计投入资金1041万元进行园区基础设施建设，引导和鼓励企业向园区集聚，发挥产业集聚效应，打造重大项目，培育新的增长点，工业园区经济发展态势良好。

博乐边合区的发展同时也受现实条件的制约。规划区内已建成有较完善的基础设施的区域覆盖面积仅约1平方公里，且多作为行政办公和少量用于发展商业流通等服务行业。加之受国家土地宏观政策调整的限制，规划区内已罕有发展空间，迫切需要结合新形势下国家对边合区的发展定位和博乐市南城区发展战略，对边合区用地规划进行修编。总体思路为：依据博乐市城市总体规划，在城市总体规划修编的用地规划中，现有的3.83平方公里仍作为合作区的工业加工区，其余的4平方公里主要以保税物流仓储安置为主的功能区调整到博乐市南城区赛里木湖路以南、赛马场以北区域，使边合区7.83平方公里的原规划面积保持不变。同时，积极开展扩区申报工作。扩区后边合区面积争取达到28平方公里左右(原边合区占地7.83平方公里，机场物流园区约占地4平方公里，扩区约16平方公里)。扩区后的边合区将依托国家出台的优惠扶持政策，尽快申请设立边合区的物流仓储保税园区，发挥园区保税功能作用，降低贸易风险和通关费用，达到承接口岸大物流、大通道的目的，实现优势叠加，建立一个有吸引力的对外经济贸易合作平台。

二、新时期加快发展博乐边合区的意义

成立博乐边合区的目的是为了实施开放带动战略。在新疆加快建设向西开放重要桥头堡的历史机遇下，在新疆推进跨越式发展过程中，依托新疆的区位优势和资源优势，加快发展边合区对于进一步增强与哈萨克斯坦等中亚国家的交流与合作，提升沿边对外开放水平，促进经济增长都具有深远意义。

(一)加快成为对外开放的窗口和对外经济技术合作的平台和载体

博乐边合区利用周边国家的市场和资源，努力发展特色产业，带动当地的边贸发展，其已成为我国沿边开放的重要载体和平台。博州处于国家和新疆对外开放的前沿地带，是新疆发展对外经济贸易的窗口。新疆“十一五”规划中，已将博州列入“新疆天山北坡经济带”。边合区的发展对天山北坡经济带以及带动整个西部经济的发展具有特殊重要的意义。向西有广阔的中亚东欧市场，向东有新疆天山北坡经济带的强大依托，边合区具备发展成为西部地区对外开放支撑点和带动新疆经济发展增长极的优越条件。

(二)成为东部产业转移的重要承载区

受国际金融危机的影响，沿海及东部一些地区出口加工企业陷入困境，部分企业关停并转，新一轮产业升级进一步促成“东产西移”。国务院明确提出“抓紧研究制定中西部地区承接产业转移的具体政策”。这将有利于博乐边合区充分发挥向西开放的地缘优势，抓住东中部地区部分产业向西转移的有利时机，承接内地产业转移，扩大与周边国家开展经济贸易合作的范围，进一步巩固和提升其辐射和带动作用。同时，今后相当长一段时间内，国家将进一步加大对西部地区的支持力度，有望在重大项目和产业布局上向西部倾斜。国家支持西部地区发展的系列政策将有利于新疆传统企业改造升级，有利于高新技术产业发展壮大，有利于新兴产业的迅速发展，为博乐边合区承接产业转移，参与国内外合作与竞争带来了新的机遇。

(三)带动新型城镇化和工业化建设，促进博州经济增长

按照国家对边合区的规划与要求，依据博州实际情况，边合区将积极建设生物技术产业基地(高科技农作物种业、生物农业、种植业深加工、生物疫苗、生物农药和动物疫苗等);利用博州地区的风能资源，重点在风电、光伏和生物质发电等领域建设一批新能源示范工程，逐步引进一批新能源产业项目，构建相对完整的新能源产业链体系，并引导上下游企业理性扩充产能，合理配置资源，提升综合竞争力。树立绿色、低碳发展理念，积极创建国家生态工业示范园区以及循环经济示范园区，深入开展节能环保国际合作，提高可持续发展能力，建设资源节约型、环境友好型开发区。以上一系列举措都将带动新型城镇化和工业化建设，促进博州经济增长。

(四)维护当地社会稳定

博乐边合区处于特殊的地理位置，博州是蒙古自治州，有35个少数民族，少数民族人口占总人口数的35%，人口构成复杂，经济发展比较落后，社会稳定存在多重隐患。博乐边合区的发展将进一步促进当地的经济增长，为当地居民的安居乐业提供一定的物质保障，为社会的稳定打下了坚实的基础，其已成为维护当地社会稳定的主要经济力量。

三、博乐边合区建设中存在问题

(一)边境贸易发展水平低

从博乐边合区的发展建设情况来看，并没有抓好“边境贸易”这一发展主题，对实际情况了解不够深入，造成具体举措的针对性不强。在博乐边合区发展边境贸易只有通过阿拉山口口岸这一通道，边境对面除哈国多斯特克(德鲁日巴)口岸有少数工作人员外，距离最近的居民聚集区是乌恰阿拉尔县城，离博乐市也有240多公里，因此边民互市难度很大，贸易往来通常以大宗物资为主。而边合区在发展过程中，把重点放在了边民互市上就有失偏颇。随着乌鲁木齐华凌市场等口岸的开通，其具有强大市场优势、优越交通条件和良好通关环境，使博乐边合区的边民互市发展前景堪忧。同时，博乐边合区始终没有找到与阿拉山口口岸共同发展的切入点，未能实现边合区与口岸的优势互补。

(二)政策支持力度不够

随着经济体制和管理体制的改革，国家机构和政策的调整，边合区的管理一度被边缘化。博乐边合区成立之初，按照国函［1992］21号文件，其应享受在税收、财政收入和贷款(每年1000万元)等方面的优惠政策。1994年分税制改革后，政策由直接减免税收变为先征后返，税收优惠仅限于将所得税减为原征收额为24%，国家发放给博乐边合区的每年1000万元专项贷款也改由按项目定贷款。1996—1998年，国家财政部每年从税收中返还博乐边合区260万元作为扶持合作区发展资金。2000年国家西部大开发优惠政策出台后，对边合区也不再实行税收返还优惠政策。缺乏政策的有效支持，博乐边合区集聚效应大幅减弱，经济发展出现明显断层。再加上博乐边合区基础设施条件差、底子薄和观念落后，建设水平和经济总量与同期起步的多数经济技术开发区的差距开始逐渐拉大，已经不能满足新时期国家在对外经贸合作和沿边开放等工作中对边合区的要求。

(三)整体规划不科学，规划执行有偏差

对博乐边合区进行规划时，为减少基础设施投入，主要依托老城区展开建设，7.83平方公里的规划面积内，3.4平方公里属博乐市下属乡镇耕地和民宅，4.43平方公里属兵团农五师。其中地方3.4平方公里规划用地中，耕地占1.1平方公里(基本农田)，民宅占1.3平方公里，建成区1平方公里;兵团农五师4.43平方公里规划用地中八十六团团部、机关农场场部、农五师水泥厂和农五师油脂厂等企业占地2.43平方公里，基本农田占地2平方公里。由于受国家土地政策、建设资金短缺和体制障碍等多重因素的影响，目前合作区建成区面积仅为1平方公里。若继续按照合作区原规划发展，将涉及大量的房屋拆迁和基本农田征用，不仅增加投资成本，也不符合国发［2006］31号文件的要求和国务院耕地保护政策。同时，在规划执行过程中，由于边合区优惠政策消失，博乐边合区相当一部分建成区土地被出售，成为办公、住宅和商用区，影响了边合区的进一步发展。

四、新时期博乐边合区的发展思路

(一)科学合理规划，进一步发挥边合区的带动作用

博乐边合区要抓住博州被列为天山北坡经济带最西端新兴经济区的有利时机，加快边合区扩区工作。依据城市总体规划和博乐边合区整体规划的要求，调整区域位置，适时扩大合作区规模。进一步落实《商务部关于落实科学发展观，促进边境经济合作区又好又快发展的意见》和《国家级边境经济合作区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》，利用国家级开发区土地计划单列的条件，单独申请土地用地指标，并对土地出让价格予以优惠。同时，根据商务部、湖北省及武汉市的安排部署，武汉市经济技术开发区和武汉市东湖高新技术开发区分别对口援助博乐边合区，要强化管委会功能，充分发挥其在组织管理、规划、人才和资金等方面的援助优势，制定相关政策，建设并完善合作区基础设施。

(二)充分利用地缘与政策优势，加强与阿拉山口口岸的合作

目前，阿拉山口口岸已成为我国西部最大的陆路口岸，2011年5月，国家批准设立阿拉山口国家级综合保税区，为新疆首个综合保税区。阿拉山口还将建立万亿吨矿产资源储备基地，逐步发展成为口岸新城。实践证明，只有口岸和边合区协同运作，并轨管理，良性互动，才能最大限度地发挥它们的地缘与政策优势，充分利用境内外两种资源、两个市场，不断提高对外开放水平和边贸效益。2012年博州规划完成博乐边合区及阿拉山口综合保税区产业配套区二期“两区合一”。在基础设施不断完善的条件下，更要充分发挥阿拉山口综合保税区和博乐边合区的政策叠加效应，打造出西部最大的区域性国际保税物流园区。

(三)加大政策与资金支持力度，积极吸引企业入园

一是参照国家对沿海地区和开发区的优惠政策，对边境经济合作区上缴的税收全部或部分返还，并每年给予一定的基础设施建设资金补助;二是继续实行由中央财政对合作区基础设施建设贴息政策，扩大贴息规模，提高贴补率，延长贴补年限;三是将对合作区所在边境口岸征收的关税作为财政收入给地方部分留成，提取一定比例财政资金专项用于支持合作区建设，并对合作区内生产性企业实行一定时期内的优惠税收减免政策;四是将部分国家相关专项基金如外贸发展基金用于合作区建设;五是根据周边国家发展形势和要求，在边境合作区内设置保税用地和保税仓库等特殊功能区，并着手进行二类口岸建设。

(四)优先配置重大项目，形成产业联动

建议国家有关部门，将一些跨国项目和国内重大项目，优先配置给博乐边合区，以此带动相关产业的发展。保证引进项目质量，以承接湖北、福建等东部产业梯度转移和区内外大企业为目标，鼓励有实力的大企业、大集团参与园区开发建设，加快完善园区基础设施，确定自身的产业优势。坚持环保优先，以生物技术、新能源两大产业作为突破口，把博乐边合区建成区域性高新技术加工区、进出口加工贸易中心和国家进口能源资源的重要储备加工基地。逐步建立两大产业链，同时带动金融资本的进入。坚持创新管理，认真探索建立园区管理机制，推进相关产业和项目加速集聚，逐步实现由依靠政府投入向自我滚动发展的良性循环和可持续发展。

(五)重视人才队伍建设，加大管理培训力度

既要根据需要引进人才，又要对现有人才进行培训;既要重视管理人员队伍建设，还要加强企业的人力资源管理。在建立中小企业孵化器过程中，重点引进中高端技术人才和企业管理人才。注重人才数量增加的同时提高人才的素质。并对边合区相关部门的干部进行多种形式的培训，有计划地安排边合区管委会人员到经济开发区挂职学习，选派优秀商务人员到我驻周边国家经商机构工作锻炼。要进一步提高边境贸易企业人员的经营素质。并结合博乐边合区外贸发展特点，在培养大量俄语人才的同时加强英语人才以及相关的专业人才培养。

(六)加强兵地经济共建，实现资源充分利用

新疆兵团是自治区的重要组成部分，承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。在博州市分布着兵团农五师师部及各团场。兵地很多资源优势相同，客观上存在不同程度争土地，争水源，争资源和争项目的局面。博乐边合区原有的规划区涉及到农五师，而且农五师工业园区的规划与博州也在某些方面重叠。双方应在兵地经济融合中把兵地经济力量通过市场联合起来，优化配置有限的资金、设备、原料、技术和劳动力等生产要素，提高资金资源利用率，使资金资源优势得到充分发挥，实现地区经济跨越式发展。

［1］周建松，骆华松，谢天翔.边境经济合作区的功能定位分析［J］.现代商业，2011(24).

［2］李遐玲.振兴新疆博乐边境合作区的思路和建议［J］.实事求是，2009(10).

［3］杜海涛.吉木乃边境经济合作区建设研究［EB/OL］.阿勒泰新闻网，http：//www.360doc.com/content/12/0311/12/34476_193450520.shtml.