完善财政内控机制强化重点岗位和环节监督

宋立根 司瑞安

实践证明，保障财政资金的安全运行，已经成为财政内部监督的一个重要任务。目前，在构建财政精细化管理模式的大背景下，如何推动财政资金安全性、规范性和有效性是个重大课题。从完善财政内控机制入手，强化重点岗位和环节的监督对财政内部监督将发挥重要作用。

一、财政部门内部控制机制的现状

(一)财政内控机制的现状

目前，财政内控机制主要包括两个主要方面的内容。一是财政部门内部的监督检查，是内部监督与管理相分离，以内部监督为主的对财政管理进行内部再监督的一种机制。《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号），对财政部门内部监督检查的性质、检查依据、检查主体、检查内容、检查方式和检查结果等做出详细规定，推动了各级财政部门内控机制的建立。二是财政部门内部各职能机构为加强内部管理而制定的各种程序性的制度，包括编制部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、“收支两条线”管理等。推动了财政科学化精细化管理，完善了财政内控机制。

1、财政部门的程序性制度安排。即财政部门内部各职能机构为加强内部管理而制定的各自节点的程序性制度。主要包括：预算编制阶段实行的部门预算制度；在预算执行中推行的政府采购制度；国库集中支付制度；“收支两条线”管理制度；预算支出绩效评价等领域相关制度规定。

2、财政部门内部监督检查。财政内控管理，主要通过内部监督检查的方式来实现。从内部监督检查的主要制度安排看，各级财政部门根据实际情况，采用全面检查或重点抽查的方式进行，由财政专职监督检查机构派人组成检查组；或由财政监督检查机构提出方案，从财政部内设机构抽调人员组成检查组，实施内部监督检查。

在检查时间上，内部监督检查定期开展，各级财政部门在每年年初制定本年度内部监督检查工作计划，经本级财政部门负责人批准后予以公布。检查时限一般以上年度和本年度为主，必要时可追溯到以前年度。检查范围主要是每年对本单位有预算资金管理职能的机构。在检查内容上，主要是财政部门内设各职能机构在财政收支、审批事项、制度建设和日常管理等工作中，执行国家有关法律、法规、规章和内部管理制度的情况。

对财政部门直属单位进行财务收支和会计信息质量监督检查。包括部门预算、决算的审核、批复情况；国库资金解缴、退付及拨付情况；专项资金分配、使用情况，是否按规定及时进行清算；预算外资金管理情况；财政预备费分配和使用情况；上级财政与下级财政资金结算情况；国有资本和财务管理情况；银行账户的管理情况；财政机关的财务收支、会计基础工作和内部控制制度情况；直属单位的财务收支和会计信息质量情况；对审计部门和内部检查提出问题整改落实情况；财政法规和财务会计制度的制定和执行情况；其他需要检查的事项等。

一般检查组检查结束后形成的内部检查报告上报时，要将被查单位书面意见或说明，以及工作底稿一并上报本级财政监督检查机构。财政监督检查机构要按审理程序进行审核，报本级财政部门负责人审定后对被查单位下达内部检查结论通知。

3、财政内控机制的外部环境。推进财政科学化精细化管理，成为各级财政部门贯彻落实科学发展观，更好地发挥财政职能作用，提高财政管理绩效的重要内容，同时也完善了财政内控机制。一是注重流程设计，根据精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等均依流程运行。二是完善岗位责任体系，从机制上保证权责一致，促进责任落实，做到分工明确、各司其职、协调配合。三是强化绩效考核，遵循“奖优、治庸、罚劣”的原则，合理确定考核标准，坚持定性与定量考核相结合的运用。四是健全配套制度，在已有行之有效制度基础上，健全各项工作规范，反映财政工作规律，符合财政工作实际，可操作、可检查。五是运用科技手段，推进财政管理信息化建设，以信息化推动科学化精细化，提高财政工作质量和效率。建立健全一体化的预算执行动态监控机制和财政资金安全管理保障机制。

经过多年的实践，财政内控机制初步确立，对维护财政性资金的安全，规范财政职能机构管理，提高预算编制、执行、检查及财政资金管理水平发挥了重要作用。

(二)财政内控机制存在的问题

目前，建立完善的财政内控机制，与财政管理改革和发展要求相比，仍然存在一些问题。

1、现行内控机制约束力弱。从财政内控机制所面临的环境看，财政管理主体之间的业务制约监督，凭借各自管理业务权限，实现业务活动，使业务监督各个主体，处于既是运动员又是裁判员的状态，内控约束力较弱，业务制约监督体系存在着监督上的自身缺失，现行内控制度难以有效执行。在预算管理体制中，还存在大量预算资金再分配的情况下，内部制衡机制往往由于部门隶属关系，以及共同利益的驱使，使得这种制衡受到一定限制。在财政部门内部管理业务分工上，财政分配特点决定依资金用途性质和资金分配流程阶段来划分，给业务分工所形成的内部监督带来局限性。从财政内控组织形式分析，预算编制、预算执行和监督职能，在各机构权责分配和授权程序方面，有些制度规定缺乏规范的职责和权力划分，未明确到具体部门和每个人员。

2、现行内控机制权威性弱。从对外角度分析，对一些不按预算执行、随意改变支出用途的现象，缺乏相应处罚办法，往往从轻发落；若有一些相关规定操作性较差，执行情况亦不理想，客观上助长了违规现象的滋生蔓延；对内违法违规行为处罚过轻，尺度偏松、手段偏软，起不到震慑作用，导致边查边犯、屡查屡犯问题不断发生。从财政部门各主体之间角度分析，内部监督只限于各自所辖业务范围内的相互制约，一旦发生“屁股指挥脑袋”的情况，就有可能对财政支出预算优化发生逆向制约的不良作用。财政系统内部的资金分配活动，为满足政府部门实现职能需要服务，财政分配管理业务活动，既有财政内部各业务主体之间的关系，又有财政管理各个业务主体与财政外部政府部门、事业单位之间的业务关系。由于各个具体业务管理主体之间信息不对称性的存在，监督难免力不从心，出现制约力度不足的问题。

3、现行内控机制控制性弱。财政系统内部各个管理业务主体之间的监督，通过业务活动相互制约实现，属于事前和事中的监督，一定程度上不具备事后监督的机制，不可能覆盖财政运行全过程，在客观上需要设置专职监督主体补充，建立完整财政内控机制。财政内部专职监督与财政业务管理主体之间的制约监督，在财政内控机制建设中是相辅相成、缺一不可的整体，不能相互替代。只有把两者有机结合起来，才能有效地建立起没有任何监督缺失的内控机制。从控制方式看，内控主体职责分工不明确。由于没有从法律上严格规定各内控主体的工作界限，主体之间职责分工不明，相互配合不够，存在职能交叉现象，导致多头控制、重复检查的现象时有发生。另一方面，又存在着无人控制的空白地带，内控没有覆盖到财政部门的各项业务、各个机构和各层级人员，在决策、执行、监督、反馈等各个财政管理环节，以及在制度上也存在一定的缺陷。

4、现行内控机制介入性弱。现行内控机制缺乏定期评价，重在事后监督，对事前和事中介入不够。因此，随时评估内控机制改革成效至关重要。内部监督检查方式，突击性、专项性检查多，日常监督少；事后监督多，事前、事中监督少；对某专项和环节检查多，全方位跟踪监督少。由于财政内部监督偏重于事后监督，具有明显的滞后性和被动性，使一些违法违纪问题在既成事实后才被发现，降低了财政内控效率。

二、财政部门内部控制机制分析

(一)财政部门内控机制的涵义

财政部门的内控机制，是指将企业内部控制原理运用于财政运行系统内部，依据一定阶段的财政目标，采取适当的控制手段，建立有效的内控机制，形成内部各职能部门规范和有效的权力制衡，对财政收支活动进行监督控制，及时纠正偏差与失误，以最大限度实现财政目标的管理活动。作为一种制衡机制，全面深化和推进财政部门内控机制建设，各级财政部门规范公共财政行为，是实现科学理财、民主理财、依法理财的现实需要，亦是财政系统惩治和预防腐败体系建设不可或缺的重要组成部分。

财政运行内部控制机制的主要特征：一是全面性。包括事前、事中、事后的全面控制。属于财政运行过程中的控制，能有效地防范财政资金的损失、浪费，提高财政资金的使用效益。与审计控制的根本区别，体现了财政管理的性质。二是主动性。财政内部控制机制是财政运行系统自身主动进行的控制，能有效克服被动控制的消极性，提高内控效率。三是预警性。财政内部控制机制及时发现财政运行过程中的失误与偏差，发出预警信息，使财政运行系统能及时调整有关计划与政策，纠正偏差与失误。

(二)财政部门内控机制构成

以建立基础工作规范为重点，实行节点量化和风险管理，有效防范财政资金运行风险。由以下相互关联的要素构成：

一是内部控制环境。控制环境是内部控制整体框架的基础。人生观、价值观和世界观，是财政人员人生理想和道德培养的基础，人是诸多环境因素中具有决定性因素。人的品行操守、道德价值观以及能力既是构成环境的重要因素，又与环境相互影响、相互作用。环境要素还包括领导层的领导哲学、管理理念等等。

二是风险评估机制。在瞬息万变的环境中，任何单位都会面临各种各样的风险，财政内控机制必须对可能发生的风险进行评估，建立可操作的风险评估机制，及时发现、甄别、分析、管理和控制风险。从整体上和单个层面上，针对不同层次相关联的责任目标，对实现目标相关的各种不利因素影响程度评估，建立目标风险评估机制。

三是活动信息沟通。内部控制活动，必须制定控制规范和程序，包括职能分离、实物控制、信息处理控制、业绩评价等，确保领导层管理方针得以贯彻执行。在部门预算、非税收入资金收支、预算指标、国库集中支付、财政统一发放工资管理到财政总决算、政府性投资项目资金管理工作的程序设计中，制定相应的内控制度，对其业务节点定量化分析和风险点识别做出明确规定。同时，必须有信息与沟通系统的支持。在执行、管理和控制过程中，部门之间、层次之间、内部与外部之间传递信息、有效沟通，顺畅是决定目标实现和成员履行职责的必要条件。

四是内控过程监督。内部控制的过程，必须有专职监督机构进行监督。通过日常监督、例行监督和常规性事后监督，对内部控制质量进行评估，对偏差加以修正。内控监督应具有独立性，发现内部控制中出现的问题，可直接报告高层领导。

(三)财政部门内控机制作用

财政内部控制机制，是一种有效的管理制度，是实现财政目标，履行财政职能，增强部门内部控制和自我约束的重要途径。内部控制机制在暴露问题、纠正错误、抑制消极因素方面能够发挥积极作用，及时发现和纠正资金分配管理中存在的问题，减少或避免违法违纪、违规现象的发生。

有效的财政内部控制机制，是促进财政收支科学化和精细化管理的保障，是对财政收支管理活动控制的过程，促使财政部门的财政管理行为更加规范有效。同时，有效防范财政风险的发生和蔓延。财政内部风险源于财政体制缺陷、管理不当、决策不周等原因造成的分配秩序混乱和资金流失与低效；外部风险是各种外部环境因素转化到财政领域的公共风险。建立财政内控机制，有效解决公共财政管理盲点，对规范财政收支活动和管理行为，实现财政管理目标，防范财政风险，具有重要的现实意义。

财政部门代表政府行使分配和使用财政资金的权力，在分配和使用财政资金时，特别是在频繁的财政收支活动中，能否经得住金钱与权力的诱惑与考验；能否做到正人先正己，廉洁理财，直接决定财政工作质量和财政干部形象。完善财政内部控制机制，有利于推进依法理财，克服随意性，规范管理行为。及时发现问题，并解决在萌芽状态，强化廉政勤政意识，是构建财政部门廉政“安全网”的内在要求。

(四)财政部门内控机制目标

财政部门内控机制的目标就是要保证财政运行的合规性、财政资金的安全性、财政信息的完整性和财政资金使用的有效性。总体目标是要达到决策科学、运作规范、管理高效和持续、稳定、健康发展。一是保证财政运行的合规性。财政部门内部控制首先必须保证财政运行严格遵守国家有关法律法规和政策，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行。二是保障财政资金的安全性。建立行之有效的风险控制系统，确保各项财政管理活动健康运行，保护财政资金安全和完整。三是保障财政信息的完整性。四是提高资金使用的有效性。提高资金使用的有效性即提高财政资金使用的绩效水平。实现财政支出成本最小化与财政支出效益的最大化，尽可能地减少有限财政资源的消费及其低效率的支出。

（五）财政部门内控机制设计

内控制度就是能实现从细节控制到风险管理的全范围控制。内控制度应是会计控制、管理控制、业务控制和法规执行控制的一个完整风险管理体系。一是内控制度应能实现全程监督与评价。有效的内控包括事前监控、事中控制和事后追控。事前监控能起到防患于未然的作用;事中控制能起到对现实风险的防范。由于风险并不能都在事前和事中得到完全有效控制,有效的内控依靠全程内部监督与评价机制来保障实施。二是内控制度应实现对所有岗位管控。财政部门的每个岗位既是内控责任单元,又是接受内控体系监控的控制节点,内控制度的决策者对内控体系负有根本的责任。决策和管理层必须纳入到以相互检查和权力制衡为基点的整个内控体系中，成为控制和约束的重要对象。

（六）财政部门内控机制原则

财政部门内部控制制度应当符合国家法律法规，涵盖财政内部涉及各项经济业务的相关岗位，并保证内部机构、岗位的合理设置及职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。一是全面覆盖。财政各项业务、各个机构和各级人员全覆盖，决策、执行、监督、反馈各管理环节，在制度上全覆盖。二是客观有效。财政部门所有人员确保内部控制制度有效执行，任何人不得拥有超越制度约束的权力。三是相互制约。坚持不相容职务相互分离，职能上保持相对独立，并在物理上和制度上相互适当隔离，在设置上做到权责分明、相互牵制，相互制衡，消除内部控制中的盲点。四是风险可控。财政部门应以审慎管理、防范化解风险为出发点。

三、完善财政内控机制,强化重点岗位和环节监督

针对财政管理的一系列重要环节，从财政监督面临的机制建设问题分析，财政监督应紧紧围绕财政中心工作，坚持财政监督体制机制改革的理念，建立健全财政部门内部控制机制，加强对重点岗位和环节的监督，确保财政资金和财政干部安全，为提升财政管理水平、加强党风廉政建设提供有力保障。

(一)强化对重点岗位负责人监督

按照《财政部门单位负责人离任经济责任审计办法》规定，财政部门单位负责人离任经济责任，是指单位负责人任职期间对其所在单位财务收支的合法性、合规性、真实性、效益性和国有资产保值增值等有关经济活动应当承担的责任。财政部门直属单位负责人因调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休，以及其他原因不再担任原职务时，应当接受离任经济责任审计。对单位负责人进行离任审计，以被审计单位负责人所在单位范围内的经济活动事项为主。包括年度预算及其执行、调整和决算情况；财务收支、会计核算及资金管理情况；国有资产管理情况；债权债务和经济遗留问题处理情况；政府采购制度执行情况；内部控制制度建立及执行情况；外部审计、内部监督检查发现问题整改情况；其他需要审计的经济活动。

为了促进财政部门所属单位负责人更好地履行职责，避免“秋后算账”，除离任审计外，在任期内还应开展任中经济责任审计，即在单位负责人履行职责过程中就开展阶段性的经济责任审计，对单位负责人一段时间内履行职责的情况进行评价，提出改进建议，使单位负责人能够及时发现问题，改进工作弥补缺陷。

(二)强化对财会岗位监督

对财政部门所属单位审计要采取突击检查现金库，盘点现金；核对现金日记账、银行存款日记账与银行对账单；检查会计岗位和出纳岗位是否由两人分别担任，财务章、人名章与支票、收据是否由两人分别掌管等等。强化对财务会计岗位的监督，杜绝出现财务人员贪污、挪用公款行为。

(三)强化对审批环节监督

重点审查单位经济事项的审批是否执行负责人“一支笔”制度，是否有经手人和证明验收人的签字，经手人和证明验收人是否为两个不同的人。如果没有执行“一支笔”，审批人是否经过单位负责人的授权，是否在授权范围内行使审批权，有无越权行为。重大事项的决策是否经领导班子集体研究决定等等。通过强化对审批环节监督，从源头上遏制腐败行为的发生。

(四)强化对实物资产监督

重点审查实物资产与账面资产是否相符，是否定期进行盘点，实物资产的保管和记账是否分别由两人担任，实物资产的采购是否按照政府采购规定执行，保管和使用是否责任到人，报废是否按照有关规定报批等等，从而保证实物资产的安全完整。

(五)强化对审计整改监督

坚持审计和督促落实整改并重。根据审计机关和财政内部审计报告提出的问题，要求根据审计报告意见逐条落实整改。对涉及单位负责人的问题，及时与组织部门研究，必要时由组织部门进行诫勉谈话。积极开展后续审计工作，检查被审计单位的整改落实情况。促进被审计单位落实整改。

（六）建立健全财政部门内控机制

第一，强化财政内部监督。财政内部监督，是一种预防机制和自我纠正机制。财政部门在常规检查内容的基础上，开展对制度建设、内控机制和履行职责等内部管理水平情况的检查，促进被查单位健全制度，从根本上纠正违规问题的发生，建立健全财政部门内控机制。使财政部门内部监督工作更具有针对性，对提高财政监督效率、增强被监督单位的自觉性和主动性，起到保障财政资金和财政干部安全的作用。为了使财政部门内部监督工作更加规范化、制度化，要提高内部监督的覆盖面，不断加大内部监督力度，把预算管理机构制定政策的科学性、执行政策的规范性、内部管理的完善性等作为内部监督的重点。

第二，提升内部监督层次。一是提升内部监督的权威性。按照“内外并重”原则，从规范财政内部各业务机构和所属单位的会计核算和财务管理，完善内部制约机制等方面入手，有计划、有步骤地加大内部监督力度。二是提升内部监督的有效性。对查出的问题进行集中研究，具体落实，充分发挥内部监督成效。努力将监督关口前移，在年终结账前，对重点岗位和环节进行合法性、合规性审核、分析，把问题解决在年度内、决算前。三是提升内部监督的服务性。财政部门将内部监督与服务财政改革、规范财政管理相结合，针对财政管理的薄弱环节开展监督检查，重点由一般性财务检查向监督内部制度、内控程序上转变。及时发现管理上存在的薄弱环节，健全财政资金有效性监督机制。

第三，完善内部监督制度。要把强化内部管理和内部控制作为财政内部监督的工作重心，充分发挥内部监督的监控、评价、纠偏和反馈功能，将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据，建立健全内部监督检查考核机制。坚持以制度管人管事，注重改进内部监督的方式方法，建立健全内部监督检查考核机制。要将内部监督和外部审计相结合，以外促内，通过督促整改，进一步提升预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的作用，形成稳定长效的内控机制。