顾客导向型警务初探

方 圆

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

顾客导向是新公共管理运动所倡导的基本原则，它是站在社会与公民的立场上，要求公共管理的主体通过提高政府的能力与绩效，使公众获得更多高质量的公共服务，以顾客满意作为评估公共服务质量的终极标准.作为公共行政范式变迁的价值取向，顾客导向对各国政府行政模式与警务改革产生了深远的影响.本文以我国社会转型期公安行政改革为契机，对公安机关实施顾客导向型警务进行初步探讨.

1 顾客导向型警务概念界定

随着我国政府治理模式由管制行政——机构导向转向服务行政——顾客导向，公安机关警务模式也由管制型警务转向服务型警务.顾客导向型警务正是公安机关在政府行政改革的框架体系内，遵循“顾客至上”精神，注重引入市场竞争机制，强调顾客对公共安全服务的选择权和公安机关对顾客需求的快速回应性及对顾客负责，并将顾客的满意度作为公安工作的终极目标和警务绩效的首要评估标准，以更好地回应顾客需求，为其提供高效公共安全服务的新型警务治理模式.

在顾客导向中，顾客被定义为：和一个组织有商务联系的一组或单个的人，包括产品和服务的直接接收者，生产出服务和产品的内部顾客即其他与组织相联系合作而生产出产品和服务的组织和实体.从广义上而言，公安机关的顾客是指公安产品的直接接收者即公众与生产出公安产品的警务人员.首先，从设立的宗旨来看，某个具体的公安部门无论是什么性质、什么层次、规模大小，都要向社会提供公共安全产品.公安机关设立的本质就是为公众提供公共安全服务，可以说“整个社会可能都是顾客，他们支付了公共部门的财政预算，并希望得到满意的服务”.从整体意义上来讲，公众即是顾客.公安机关的外部顾客则是公安机关执法与行政管理行为所指向的对象.其次，从公安产品的生产或提供过程来看，即从公安决策的设计、制定、出台、执行以及最终产品形成各个阶段来看，警务人员是公安产品的直接生产者或提供者.作为内部顾客的警务人员在行政执法过程中的主动性与积极性，在很大程度上影响着外部顾客的满意程度.因此，公安机关要能够有效运作，必须充分地关注警务人员的自身利益结构与偏好及其满意程度，并积极创造条件最大程度地予以满足，进而为其积极地向外部顾客生产、提供满意的公安产品提供激励.[1]

2 顾客导向型警务实施的必要性

随着我国社会主义市场经济体制的深入发展，政府与市场和社会的关系需要通过进一步的政治体制改革来加以确认.以政府机构改革为契入点的中国行政改革已体现出向顾客导向型服务行政转变的态势，权力逐步向下和向外转移，政府管理运作程序和机制明显改变，政府的宏观调控经济职能部门得到强化，专业经济职能部门则被压缩，政府职能逐步转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，这决定了公安行政改革的制度安排.而以顾客导向为价值取向的世界警务革命为我国公安机关实施顾客导向型警务提供了契机.

从世界范围来看，席卷全球的第四次警务革命——社区警务的核心是关注公众安全需求，通过多元化参与和警务社会化共同打击与预防犯罪.因此，社区警务直接体现了顾客导向的要义.而以美国和英国为代表的西方国家的警察部门莫不强调警务工作的顾客导向，重视警察的服务职能并以此改善警民关系、预防犯罪.可以说，社区警务是一种复合的多中心的制度安排，它注重警察、当地政府、社区成员等相关者之间的互动，改进了公安产品的有效供给，满足了外部顾客——公众的多元化警务需求.这正是顾客导向意涵中重视外部顾客的要旨所在.

目前，以警务社会化为改革取向的第五次警务革命与顾客导向更有其内在的统一性.顾客导向认为：政府行政中应引入市场化模式，一是政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，二是政府应在公共管理中引入竞争机制，关注产出与结果，提高公共服务供给效率.这正与第五次警务革命的走向直接吻合.第五次警务革命是通过在警察内部引入竞争机制科学规划警务，从而打破公安产品的政府垄断局面，提高公安产品的供给质量.因此，顾客导向型警务是公安行政发展和世界警务变革的积极回应和必然选择.

3 顾客导向型警务路径选择

3.1 创新警务模式，实施顾客导向

长期以来，由于传统的行政管理体制习惯以权力为中心来控制和操作各种事务，公安机关在履行其职能的同时，往往过多地强调了强制管理职能而表现出强烈的行政色彩，以致管的面太宽、管的事太多、管的度太紧，逐步形成了管制警务模式.随着我国经济的市场化程度不断提高，经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日趋多样化，不同利益主体之间、新旧体制之间和各种思想观念之间的摩擦、碰撞增多，社会生活中矛盾和冲突以及各种不稳定因素的大量存在，大大拓宽了公安机关维护稳定的内涵和外延[2].加之我国社会的全面开放，人流、物流、信息流和资金流加快，社会的动态化日益明显，犯罪的动态化进一步加强，公安产品供给面临着新的挑战.因此，公安机关必须创新警务模式，在其职能定位上由“行政——控制型管理”转变为“规则——服务型管理”，推动公安机关警务模式向顾客导向型警务转变.

3.2 减少顾客成本，提升公安行政效能

从某种意义上说，公安机关与公众之间是一种服务供给者与消费者之间的关系，公安机关有义务就公共安全产品与服务提供的相关事项向顾客做出承诺，以减少顾客成本，更好地回应和满足公众的需求.

公安机关应根据各部门的不同职责与特点，制定各自的服务标准，在制定服务标准时，应遵循以下原则：一是顾客主权原则，即公安机关在制定对内和对外服务标准时应首先听取服务对象的意见和建议，不能自我授权；二是服务承诺救济原则，即公安机关应体现责任政府的理念，向顾客提供服务承诺未达成的救济途径和责任机制；三是承诺与能力及资源平衡的原则，即公安机关制定服务承诺标准必须考虑可承受和可支配的警力资源；四是服务标准或承诺公开原则，即服务内容、所需达到的标准、程序、责任等都必须公开[3].公安机关应积极推行服务承诺制，通过顾客调查、信访、首长热线、顾客随访、顾客联系、专家咨询、民警日志法等方法制定服务标准，实现相关社会调查定期化制度，形成一种履行契约的外部压力，促进公安行政效能的提升和执法服务质量的持续改善.

3.3 引入市场竞争机制，满足外部顾客警务需求

为了实现有效行政，需要用企业精神来改革公共安全服务供给，通过在公共安全服务领域引入竞争性的公共选择机制，实行公共安全服务的非垄断化和公安机关内部市场要素的充分竞争，实现公共安全服务的顾客导向.

随着我国社会对公共安全服务需求的多元化，仅仅依靠公安机关无偿提供公共安全服务的状况已难以维持，推进公共安全服务社会化已是必然趋势.因此，公安机关应更多地站在导航者、监督者和协调者的位置上，改变公安机关独家生产公共安全服务的垄断模式，在强化公安机关基本职责的基础上，鼓励和支持社会各种组织和公民个人在法律、法规许可的范围内，自主承担部分警务工作，在确保纯公共安全产品与服务以及部分准公共安全产品与服务有效供给的同时，从立法与政策上宏观进行制度安排，提供相应环境并以国家力量予以保障、支持与指导，最大限度地发挥市场机制的作用，以各种手段整合和优化社会资源，尽可能吸引民间资本以及社会力量参与，[4]形成公共安全服务的社会合作机制，有效处理公共安全事务，满足社会各阶层多样化的安全需求.

3.4 创新警务激励机制，激发警员内在动力

对一个组织来说顾客是最重要的人；那些直接为顾客服务的人位居其次；而管理部门则是为那些为顾客服务的人们服务的.内部顾客在公共产品生产和服务中的态度、主动和首创精神，直接影响外部顾客的满意度.组织管理中存在一条“黄金律”：员工会按照他们被对待的方式去对待他们的服务对象.内部顾客的满意度在组织之间易产生“纹波效应”，他们的不满往往会迁移至外部顾客身上.因此，强调顾客至上不能出现结构性失衡，必须兼顾内部顾客.

公安机关必须充分满足其内部顾客的需求，才能更好地为外部顾客提供公共安全服务.要加强对公安机关全方位、综合性的全面保障，通过对公安机关的力量或资源进行协调和整合，实现警务资源的最优配置和使用，从宏观上和整体上满足公安机关和内部警务人员的需要，并积极开拓警察激励资源，实施多种形式的激励策略，保证警员更好地实施组织目标.

〔1〕王庆锋.论公安部门的全面质量管理机制建设[J].中国人民公安大学学报，2005(1)：13-21.

〔2〕詹伟，等.制度创新与社会治安稳定——行政审批制度改革后治安管理方式变革研究 [M].北京：群众出版社，2005.55.

〔3〕张学顿.改善公安机关效能的顾客战略探析[J].江西公安专科学校学报，2005(2)：37-40.

〔4〕钟雯彬.公共安全产品与服务供给的新秩序模式[J].中国人民公安大学学报，2004(1)：106-115.