发挥绿色财政政策构建西藏生态安全屏障

■陈爱东 唐 静

一、背景分析

第五次中央西藏工作会议明确指出，今后西藏将建设成为中国的生态安全屏障。2011年中央再次出台了《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》：针对当前西藏最突出、最紧迫的困难和问题，坚持妥善处理发展建设与环境保护的关系，围绕保障和改善民生、基础设施建设、特色优势产业、生态保护等重点领域进行了战略性部署。同时根据西藏“十二五”规划，西藏地区生产总值年均增长12%以上，大力培育旅游业、藏医药、民族手工业、特色农牧业、绿色食(饮)品、优势矿产业等特色产业。不管是国务院的规划方案，还是西藏自治区的自身规划，都表明了西藏未来经济的发展必须牢牢坚持“一手保生态环境，一手抓特色产业大发展”的方针，在政府主导下，积极动员各方面力量，充分利用好西藏的特色资源，实现资源的最佳配置，使之成为生态良好、生活小康、社会和谐的地区。

二、绿色财政政策的作用路径

（一）理论依据

关于财政政策支持环保的理论研究，最基础的理论是庇古的外部性理论，庇古的外部性理论为解决环境问题提供了一个比较有效的方式：征收庇古税，由此确定了财税政策在环境保护中不可或缺的作用和地位。公共产品理论，更是进一步解释了产生环境污染的外部性的原因，提供了公共财政通过环境税收、财政补贴、预算方式、发行国债等路径供给环境保护等公共产品的必然依据。明确提出应当通过建立生态财政政策体系来有效解决生态环境保护问题观点的经济学家，是美国生态经济学专家Lester R·Brown。 在其著作 《生态经济：有利于全球的经济构想》中，他认为：经济可持续发展的关键是使价格反映生态学的客观真理，对所有与环境相关的经济行为及其产生的直接和间接环境影响，统一计入价格；财政政策是建设生态经济的理想政策手段。

（二）作用路径

就西藏生态保护而言，西藏地方政府可以从税收、财政支出等多方面积极推行绿色财政政策：

1、建立环境税收体系保护生态环境。环境税收包括许多内容，比较热门的有碳税、水污染税、资源税等。西藏自治区政府可以考虑对涉及西藏矿业资源、林业资源、水资源、草地资源等领域相关产业征收生态保护方面的地方税收或环境保护费。基于西藏城市化的快速发展，可以提高对污水处理征收费用的力度，培养居民爱护生态的意识。对符合条件的环境保护、节能节水项目的所得收入，免征一定时期的企业所得税等。

2、加大对生态环境维护的财政支出力度。构建生态屏障，保护自然环境重要的一方面是加大对生态环境的投资力度，施行一系列保护措施。如林业部门设立的守林人或草原维护人，而这些工作的展开必须要有一定的资金投入，只有以政府财政作后盾，才能建立一整套保护生态环境的基础设施。所以，财政政策在加大环境保护的基础建设方面具有重大作用，必须坚定不移地加大对环境保护的投入建设，建立各级环境保护的专业队伍，才能使环保工作顺利进行。

3、通过转移支付制度进行生态补偿。通过转移支付的形式进行生态补偿，在保护生态环境的前提下，具有平衡各方利益的作用。如在西藏实施农业面源污染专项治理工作，畜禽禁养、养殖污染治理、肥药双控等相关补助政策，河道整治、山区小流域综合治理、中低产田改造工程、河道清淤工程等生态建设项目补助政策；另外，可以放宽对环保企业的管制口径，加大对环保企业的补偿力度，从财政、金融等政策面上，积极引导生态绿色企业的发展，通过打造一批绿色特色企业，带动当地经济发展和帮助当地老百姓创收。

4、设立生态教育预算基金引导西藏地区形成全民生态保护意识。财政可以通过预算方式，每年专门设立西藏生态教育基金，进行专款专用。只有全社会形成保护生态环境的意识，才可能最终实现生态西藏、和谐西藏的目的。生态意识的培养，需要作为一项社会公共产品来供给，需要财政资金进行专项投入，需要在西藏义务教育体系中进行教育，同时，西藏本来就有比较优良的保护生态的传统文化，如许多湖泊被西藏藏民族视为圣湖，不准捕鱼，不准污染等，这些好的传统都应该传承。另外，财政部门可以出台绿色会计考核制度，引导西藏企事业单位树立绿色经营理念。

三、西藏现有支持环保的财政税收政策

财政税收政策对产业支持的效应非常显著，笔者通过西藏财政厅、税务局收集到了相关支持西藏生态环保建设的资料。归纳起来，主要体现在以下几个方面。

一是建立了财政直接补助、补偿生态建设制度。西藏自治区财政厅近年来积极支持西藏生态环境建设，建立了一系列的财政直接生态补偿制度。如2009年落实重点区域造林补助资金2亿元；实施草原生态效益补偿资金1亿元；落实农村沼气等薪柴替代能源项目建设资金4028.2万元；安排落实全区小型农田水利项目建设补助资金3500万元，实施水渠、水塘等小型农田水利项目127个等。

二是节水环保税收优惠政策。①对符合条件的环境保护、节能节水项目的所得收入，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。②对各级政府及主管部门自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费，免征增值税。③对纳税人购置并实际使用的节水设备，将设备购置金额的10%递减当年企业所得税应纳税所得额。

三是节能环保税收优惠政策。在节能环保方面，西藏执行的是国家统一的税收优惠政策。①关于增值税、营业税：对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。②关于企业所得税：对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，符合企业所得税税法有关规定的，自项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按25%的法定税率（我区按15%）减半征收企业所得税。③对纳税人购置并实际使用的节能设备，将设备购置金额的10%递减当年企业所得税应纳税所得额。

四是垃圾、剩余物质等处理环保税收优惠政策。对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。对销售自产的以建（构）筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税。生产原料中建（构）筑废物、煤矸石的比重不低于90%。其中以建（构）筑废物为原料生产的建筑砂石骨料应符合相应的技术规范。

五是基础设施建设环保税收优惠政策。①投资水利、交通、能源、城市（镇）公共设施等基础设施和生态环境保护项目建设经营的，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税7年。②投资太阳能、风能、沼气等新能源建设经营的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税6年。

四、西藏生态屏障构建的具体设计

在构建特色产业的同时，切不可忘记生态环境的维护和构建，坚持保护生态文明，切实保护好西藏的碧水蓝天，因为西藏特色产业的构建和发展，大多依赖于西藏丰富且独特的自然资源，这不仅是发展特色产业的基础，而且是全国生态环境中不可替代的屏障。笔者认为今后一段时期，应主要从以下几个方面来构建生态保护体系。

（一）推行绿色会计核算体系

西藏在发展过程中出现了部分河流遭到污染，部分草地出现沙漠化，部分地貌因为开矿出现变位等不和谐自然因素的状况。财政部门作为西藏政府的主要职能部门，有必要出台绿色会计核算制度，把生态环境的影响等纳入企业的生产成本来核算，引导和监督全社会重视生态环境建设，这样西藏各级政府、企事业单位和个人就可能将单纯追求经济效益，转变为追求经济和社会效益的统一，促进西藏自然环境协调可持续发展。自治区各级政府也可以由此对西藏产业进行新的布局，凡是没有生态效益的产业、不注重绿色会计的企业，均不予以扶持，在产业导向上，贯彻中央第五次西藏会议精神，大力发展特色生态产业。

（二）严格控制土（草）地资源的开发

土地是西藏生态的重要载体，也是西藏农牧民的根本，因此，必须严格保护农耕和畜牧的面积，控制非农建设占用地，鼓励和支持发展生态农业和林业，千方百计保护好现有的草地资源和林业资源，采取积极措施解决草地沙漠化的状况以及合理规划草地放牧承载量，同时在搞好大中型水利基础设施建设的情况下，加大对农牧区小型水利基础设施建设的投入力度。因此，西藏一定不能盲目学习内地的城市化战略，尤其是到处搞所谓的“开发区”和推行房地产财政政策，土（草）地资源的保护是构建西藏生态环境保护体系的前提。

（三）认真审核高污企业的建设和发展，落实防污减排政策

发展特色产业过程中，建筑建材业是其中重要一项，但水泥、砖厂等都是高污染的企业，对生态环境一定会带来影响，因此，在这些企业审核批准的时候，一定要严格把环保关，学习发达地区的绿色建筑产业发展经验，始终把保护生态环境放在首位，绝对不能因为短暂的经济利益而葬送永久的蓝天白云，坚决落实防污减排的政策，始终坚持在不破坏环境的前提下发展第二产业。例如，西藏自治区政府最近几年已经连续出台了相应的产业环境政策，各级政府基本树立了生态环境一票否决制的招商引资原则。

（四）坚持绿色矿业发展道路

西藏地处我国西南边陲，占我国国土面积的八分之一左右，平均海拔在四千米以上，被称为“世界屋脊”，有着丰富的矿产资源，经探明的铬矿、铜矿、硼矿、菱镁矿、硫矿、刚玉、白云母、砂金矿等十几种矿产储量位居全国前列。拥有如此丰富的矿产资源，不仅可以解决本地区自身发展的需求，而且可以作为本地区的重点产业来发展，但是，基于西藏地区肩负着国家生态安全屏障的重任，而且其自然承载力弱，加之有的矿种还正处于形成过程中，因此，对于矿产资源的开采必须严格按照统一的规划来进行，坚持适度开采，科学利用，走绿色发展路径。

（五）进行财政横向和纵向的生态补偿

中央在保持原有的对西藏生态补偿政策的基础上，可以增加其他省区对西藏的横向补偿政策，因为西藏的生态屏障建设涉及许多省区，许多省区直接受益于西藏生态环境，西藏生态本身就是中国的生态调节器、亚洲的水塔，根据公共产品“谁受益，谁补偿”的收费原则，完全有必要建立西藏生态横向补偿机制，让内地的省区给予西藏更多的生态补偿基金。

（六）在加强生态资源保护下大力发展民族手工业

西藏地区的民族手工业主要有唐卡、氆氇、围裙、木碗、藏香、藏纸等品种，这些产品主要依赖当地的特色资源，就地取材来制作的。如唐卡绘制所需要的颜料都是西藏特有的矿石、草木研制而成，木碗、藏香、藏纸都是当地的一些树木草类制作的，如果只追求短期利益，进行大规模生产，势必造成林业大量砍伐、草木迅速减少的态势，如此便会造成林木覆盖率减少，植被破坏，且在高海拔低气压的条件下想恢复生态难之又难，因此，必须保证在生态资源没有遭受任何破坏的前提下，大力发展民族手工业。

（七）合理采集药材，保持生态平衡

藏医药是现如今保留和继承较为完整的医学宝典，但是藏医药包含着许多只生长在高原的中药材，如果肆意开采，草皮植被一旦破坏就很难恢复，并且很难长出来，这样做不仅破坏了生态环境，而且破坏了生态平衡。因此中草药的采集一定要科学合理，绝对不能以破坏生态平衡为代价来发展。其他中草药也同样不能只顾经济发展而肆意采集，应该与生态平衡和科学发展相结合。比如积极地培育人工养殖的能力，向现已取得一定成绩的天麻贝母学习经验，在不破坏生态平衡的前提下最大限度地发展藏医药业。

（八）将文化旅游业与独特环境相结合，打造生态文化旅游新体系

西藏独特的自然风光是其旅游业的一大亮点，也是吸引众多游客的一个重要因素，将旅游业、文化和自然环境相结合是西藏旅游业跨越式发展的必然选择，也是西藏旅游的最佳优势综合体现。所以，西藏今后应当坚持旅游与文化、生态相结合，突出“高山、雪域、阳光、藏文化”主题，深度开发文化体验、生态观光、休闲度假、特种旅游等转型旅游产品及冬季旅游产品，丰富发展乡村旅游。总之，把旅游业与文化、自然环境相结合，打造生态文化旅游新体系，是旅游业持续发展的新道路，也是进一步做大做强西藏特色旅游产业的新路径。

（九）大力发展新能源，如水电、风力发电、太阳能等绿色能源

西藏水电资源非常富裕，是长江、黄河、澜沧江等数十条大江大河的主要补给水源，被称为“亚洲水塔”。拉萨又是举世闻名的“日光城”，阿里等地方的风力资源，以羊八井为代表的地热资源也都非常丰富，这些资源都是没有污染的绿色能源的来源，值得开发利用。建设西藏生态体系，应该积极有序开发西藏的水电资源，因地制宜进一步发展太阳能、地热能等绿色能源。★