论我国设施农业保险法的完善

2012-08-15杨德兴

长春教育学院学报 2012年12期

杨德兴

论我国设施农业保险法的完善

杨德兴

摘要：设施农业的发展程度已成为衡量一个国家或地区农业现代化水平的重要标志之一。我国是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一，设施农业保险是防范农业灾害风险的有效途径之一。我国设施农业保险法律支撑不够，保险市场供求失灵，制定、完善设施农业保险有关法律法规已是刻不容缓。我国应坚持政府和保险公司责任共担的保险模式，加快设施农业保险立法进程，创新设施农业保险产品，多渠道加大保险的有效需求，多途径化解农业保险巨灾风险。

关键词：设施农业；保险；法律法规；巨灾风险

杨德兴/苏州农业职业技术学院人文科学系讲师，苏州大学国际法学硕士研究生(江苏苏州215008）。

一、我国设施农业保险发展现状

农业受自然条件、生态环境影响较大，是收益较低的基础产业，发展设施农业是实现农业现代化的必由之路。设施农业有广义和协议之分。广义的设施农业是指利用温室、大棚等设施进行农作物和动物生产的技术，而狭义的设施农业一般指利用温室大棚等设施进行农作物生产的技术，主要包括设施栽培和设施养殖。[1]改革开放特别是“十一五”以来，我国设施农业发展取得长足进步，实现历史性突破。2008年农业部印发了《关于促进设施农业发展的意见》，2011年又编制了《全国设施农业发展“十二五”规划（2011-2015年）》，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“加快发展设施农业”作为推进农业结构战略性调整和加快发展现代农业的重要内容。据统计，2010年我国园艺设施面积超过350万公顷，其中日光温室面积超过38万公顷；生猪、蛋鸡、肉鸡、奶牛和肉牛的规模化养殖比例分别达到64.5%、78.8%、85.7%、46.5%和41.6%；设施蔬菜总产量超过1.7亿吨，占蔬菜总产量的25%；设施水产品产量达到780万吨，约占水产品总产量的15%。[2]设施农业在建设社会主义和谐新农村及农业现代化工程等方面发挥着重要作用。但同时必须清醒地看到，我国是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一，农业风险问题一直是困扰农业发展的突出问题，而农业保险是防范农业灾害风险的有效途径之一。

我国从1982年起恢复办理国内农业保险业务。根据2004年中央一号文件“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”的精神，保监会于同年在部分地区启动了农业保险试点工作。2007年中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点后，我国农业保险的发展进一步提速。[3]截止到2010年底，我国共有19家农险经营机构，这些机构又可分为综合性保险公司和专业农业保险公司。其中，人保财险（中国人民财产保险股份有限公司）、中华联合、安华、阳光农业、国元、安信等6家主要农险经营机构的业务规模占全国的96.61%。人保财险2007年至2010年持续引领农险市场，市场占有率均在50%以上。2010年，全国农业保险实现签单保费135.68亿元，支付赔款100.69亿元；承保各类农作物6.8亿亩，承保森林4.8亿亩，承保各类牲畜6.34亿头（羽），参保农户1.4亿户次，为农民提供了3943.1亿元风险保障。当前，我国农业保险承保品种已覆盖农、林、牧、副、渔业的各个方面，开办区域已覆盖了全国所有省区市，并逐步增加了农民迫切需要的风险责任。[4]

在普遍建立了农业保险制度的基础上，各级政府也开始推行设施农业保险试点工作，各保险公司也陆续推出设施农业保险险种。中国人保财险苏州市分公司自2009年就推出高效设施农业保险险种，2010年高效设施农业保险保险金额1917万元，与上年同期相比增长214%。江苏省委、省政府决定从2011年开始，由财政补贴，在全省范围内推动高效设施农业保险工作。该项参保保费中，农户只需支付20%，其余部分由省财政承担50%、区乡两级财政承担30%。高效设施农业参保后，一旦设施、作物在自然灾害或意外中受到损失，保险公司按照参保对象实际损失的程度进行赔付。在各级政府的大力助推下，设施农业保险的风险保障和经济补偿作用日益凸显。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》出台后，我国设施农业保险进入新的发展阶段。但同其他国家特别是经济发达国家的农业保险相比，我国设施农业保险仍处于起步阶段，规模和发展速度、保障能力和水平与新农村建设的需求还不相称，突出表现农户的参保率还不高、政策支持面还比较窄等，亟待进一步完善提高。

二、我国设施农业保险存在的主要问题

（一）我国农业保险立法严重滞后，法律法规支撑不够

尽管我国农业保险经历了30多年的发展，但至今仍没有专门的农业保险法律法规加以引导和规范。我国至今既没有一部农业保险法律，也没有一部农业保险行政法规。目前只能执行规范商业性保险活动的《保险法》和地方性法规和规章。2009年新修订的《保险法》）（186条）规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”这一方面表明农业保险的发展可以不受《保险法》规定的自愿原则的限制，可以采取强制方式；另一方面也意味着在《农业保险法》没有出台前农业保险缺乏法律约束及法律保障。[5]由于我国推行设施农业保险时间短，中央政府层面尚未出台专门针对设施农业保险的法律法规，有关条款散见于国务院《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，以及财政部《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》、《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》和保监会发布的一些指导意见。在地方政府层面，主要是省、市政府发布的规范性、执行性的文件。由保监会起草的《农业保险条例（征求意见稿）》及其说明于2012年5月4日全文公布，征求社会各界意见。但从征求意见稿的法律条文看，大多是原则性、概括性规定，可操作性不强。总体来看，这些地方性法规和部门规章立法层次低，权威性不够，各地规定又有差异，协调性差，显然已不适应我国入世后农业发展的需求。

（二）保险公司参与农业保险业务的积极性不高，保险产品尚不能满足农民的需要

农业要面临自然风险、市场风险的双重制约。农业特别是设施农业中的大棚种植业一旦遇到冰雪大风等自然灾害，就会遭受沉重的损失，因灾致贫的事件经常发生。对此，一些种植户就编出了这样的顺口溜“大棚菜，是个害，白天塌，晚上盖，一年一个万元债”，这也形象地反应出农业弱质性、农业保险容易出现巨灾损失的特点。农业风险的特殊性决定了农业保险有较高的赔付率和交易成本，这使得农业保险往往陷入到“费率高农民保不起、费率低保险公司赔不起”、“大做大赔，小做小赔，不做不赔”的尴尬境地。以盈利为目的的商业保险公司纷纷放弃参与农业保险业务，导致专业的农业保险供给主体缺乏。[6]例如，目前陕西省的农业保险主要是政策性农业保险。这其中，仅有中国人民财产有限公司和中华联合财产保险股份有限公司两家单位参与其中，而其它保险公司的商业性农业保险几乎空白。专业农险公司同样面临经营成本过高、经营风险偏大、政府干预过多、缺乏产品创新的外部条件等突出问题。[7]

另外，由于我国农村政策性保险制度尚未健全，保险种类和范围仍须进一步拓展。目前，高效设施农业保险险种主要有能繁母猪、设施大棚、奶牛、育肥猪等几种，保险产品严重不足。从2012年6月中旬开始，山西省晋中市在全省率先开办政策性设施蔬菜保险试点。按照试点方案，政府通过财政资金给予参保农户保费补贴，即财政、农户按6∶4的比例分摊保费，试点地区每亩标准日光温室参保的保费为500元，农户按比例出200元，就可获得1万元的风险保障。而在晋中试点之前，政策性设施蔬菜保险在山西省还是一项空白。2012年7月17日，南京人保财险正式与南京高淳县武家嘴水产品养殖合作社签订2700亩螃蟹养殖保险协议，提供总额为540万元的保险保障，成为全国保险行业中第一家“吃螃蟹者”。[8]在一些地区，农民对温室大棚蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽养殖等高效农业投保的热情很高，但是由于这些类型的种养产品市场价格远较粮食为高，特别是缺乏分散巨灾风险的有效机制，保险公司的经营风险偏大，在没有财政补贴政策的情况下，保险业务很难推动。

（三）设施农业保险相关门槛高，农户的参保率低

因为体制上的缺陷决定了农业保险供给上产品陈旧单一，产品创新滞后，缺乏市场吸引力，农户的参保积极性不高。据了解，2012年江苏省丹阳市共有设施大棚蔬菜4万亩左右，其中钢架设施大棚一万多亩，但现在投保农业保险的钢架大棚不到5000亩。造成农户不愿参保主要原因有两个方面：一是投保的高门槛，让不少种植户对政策性农业保险望而却步。如丹阳市规定政策性高效设施农业保险的参保条件是蔬菜大棚需成方连片，面积在5亩以上，并且必须是钢管结构。二是保费财政补贴门槛高。2008年苏北铜山县出台了高效设施农业补助标准，其中设施钢架大棚的补助标准是500亩边片、竹木大棚补助标准1000亩连片，并且棚体高度、跨度、长度都有严格的标准，如达不到标准也就不能享受相关补贴。为了防止有人滥竽充数，骗取补贴，深圳金湾区在2011年出台对当地农户建大棚进行补助的方案，该方案要求新建大棚项目原则上使用面积须在10亩以上(含10亩)，原址扩建项目要求新扩建大棚使用面积在10亩以上(含10亩)。同时方案还设置了详细的技术门槛：钢架结构大棚高不低于3米，棚宽不小于8米，农膜厚度要求0.08毫米以上(或使用遮阴膜)；水泥柱半钢架结构大棚标准：水泥柱棚高不低于2.8米，棚宽不小于7米，农膜厚度要求0.08毫米以上，水泥柱设置3排。[6]由于我国设施农业发展模式较落后，设施农业生产个体农户占绝大多数，规模化水平较低，有的地区一家一户大多只有二三亩大棚，想要投保却达不到高效设施农业参保要求，因而农户无法以单个名义参保，也就不能获得有关的保险补贴。另外，由于不少农户对政策性农业保险参保意识不强，很多农户存在侥幸心理，加之有些地区对农业保险的宣传力度不够，农户申请补贴的程序较为复杂，从申请到获得补助期间过长，也影响了他们参保的积极性。

三、完善我国设施农业保险的建议

（一）加快设施农业保险立法进程，完善相应的法律法规

越是经济发达国家越早建立完善的农业保险体系。比如，美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，对农业保险给予了高度的重视和大力支持；日本早在上个世纪20年代末就推出了农业保险，经过近百年的发展，已经形成了较为独特的农业保险模式。早在1947年独立后不久，印度政府就开始考虑农业保险问题，并在1968年起草了作物保险法案和实施方案。经过多年的发展，印度的农业保险已经非常成熟，形成了一套以国家支持的国家农业保险计划为核心，多种商业农业保险为补充的多层次、全面化的农业保险体系。[9]而我国的设施农业保险立法滞后，由于各参与方的权利义务缺少法律规定，政府对农业保险监管无据，存在诸多无序和混乱现象，制度缺失也导致了农业保险政策执行过程中的不确定性。因此，加快设施农业保险立法进程已是迫在眉睫。鉴于我国开展高效设施农业保险试点工作刚起步，具体可分为三步走。第一步是尽快将《农业保险条例（征求意见稿）》通过立法程序上升为行政法规，并出台实施细则，细化农业保险的性质、开展农业保险的目的、措施以及政府、农户、保险人等农业保险市场主体在农业保险中的职能和作用，使农业保险市场有完备的法律规则可依，避免农业保险的随意性。第二步是适时将《农业保险条例》升格为法律，以法律的形式明确规定农业保险的一些重大问题，为农业保险的发展奠定坚实的基础。三是出台专门针对设施农业保险的法律法规。

（二）加大保险产品创新力度，满足农户对保险产品的需求

从我国农业保险的模式看，大体上可以分为四类，第一类是商业性的保险公司，即商业保险公司代办政策性农业保险业务，国家政策扶持，商业化经营；第二类是专业性农业保险公司，如保监会批准成立的上海安信农保公司和吉林安华农保公司等；第三类是民间互助保险公司，如部分渔船船主和农场职工自发成立的互助保险公司等；第四类是引进国际上农保经营较为成功的外资公司，如法国安盟在成都成立的农保分公司等。[10]政府应该更有针对性地鼓励更多的不同类型保险公司开展更多的政策性农业保险险种，以解决农户的后顾之忧。要发挥政府在农业保险发展上的主导作用，突出国家政策性支持的重要性，促进政策性保险经营主体进一步多元化。

一是政府或者财政部门应该加大对保费补贴的力度，这是农业保险可持续发展的重要保障。同时注重提升每一笔保单的可赚取的利润空间，考虑改变以往直接补贴的方式，政府出面为一些农副产品进行保险，农户出一部分，政府出一部分，以比例的形式来激励更多的农户愿意去投保。

二是保险公司要不断拓宽保险业务范围，因地制宜设险种，创新农业保险的经营管理手段。如中国第一家专业性农业保险公司——安信农业保险公司研发出“农产品价格指数保险”和“西甜瓜梅雨指数保险”,走出了我国农业保险指数化的第一步。国元公司则开展了中国第一个天气指数保险产品试点。[8]紫金财产保险公司除了传统农业保险外，还在扬州、盐城、淮安等地开发出特色莲(荷)藕种植保险，为种藕农户撑起了“安全伞”。2012年7月11日，人保财险宁波市鄞州支公司与鄞州区农林局签订了《政策性农业保险农作物种植户雇主责任保险协议》，协议规定：从事种植业的农民，在生产过程中出现意外人身伤害可获保险理赔，这一做法开创了浙江省先河。

三是提高农业保险与其他政策的协作性。如可以探索建立“信贷＋保险”农村金融服务新模式，推出“种植或养殖保险＋农户信用保证保险＋人身意外伤害保险”组成的农业生产小额信贷综合保险，针对单个标的价值较高的奶牛等种养品种，则可以开展“保单质押”贷款保险。[11]

四是建立有效的巨灾风险分散机制，化解农业巨灾风险。应尽快建立由有关各方共同参与的农业保险风险基金，主要用于以险养险，提高农业保险公司偿付能力。另外，保险公司还可以通过分保、共保和购买再保险等市场化手段分散风险。建立全国性农业再保险机构，或者以国家灾害基金形式为农业保险机构提供特别灾害的再保险或再融资，从而提高农业抵御风险能力，分散银行信贷风险，为信贷资金流向“三农”提供有效的政策保障。[12]

（三）多渠道加大保险的有效需求，千方百计提高农民参保率

一个要提高农户的收入，降低农业保险投保和补贴门槛，简化理赔和补贴程序，提升农户的信用水平。二是加强正面宣传,增强农户的保险意识。通过采取新闻媒体宣传报道、保险公司开展宣传咨询活动等多种形式,对政策性农业保险取得的成效、政府开展农业保险的目的意义、农业保险的风险责任、保险条款的主要内容、定损理赔的标准及程序等加大宣传力度,使广大农民充分认识农业保险对稳定农民生活、保障农民增收的重要作用，提高农户主动参保的积极性。[13]三是积极发展壮大设施农民专业合作组织鼓励有经营能力的农民、农民经纪人、农村基层干部创办各种类型的设施农业专业合作组织。同时要加强农业保险培训，重点做好对农民专业合作组织、种养大户等的业务水平和专业技术能力培训。

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[1]胡建，肖雨.现代设施农业与传统农业的比较研究[J].科技创新导报，2009，（5）：219

[2]全国设施农业发展“十二五”规划（2011-2015年）

[3]张承惠.中国农业保险保费补贴试点的成效与不足[J].发展研究，2010，（11）:54

[4]加快发展农业保险推进农业现代化——关于中国人保财险发展农业保险服务“三农”的调研.[EB].http://piccnet.com.cn/cn/xwdt/xwsd/t20110301_10317.shtml

[5]张权辉.如何依据农业保险的特点制订适合我国国情的农业保险[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2009，（4）:40-41

[6]山西省设施蔬菜上保险政府承担60%保费.深圳金湾区：农民建大棚最高补贴5000元/亩.[EB].http://ssny.nongji360.com.

[7]见国务院发展研究中心金融研究所农业保险专项课题组报告：《我国专业农险公司的实践与思考》

[8]南京人保财险签订螃蟹保险全国首单:[EB].http://www.yangtse.com/system/2012/07/19/013824472.shtml

[9]邱昊颙.印度农业保险发展研究及启示分析[J].新疆农垦经济,2012,(6):91

[10]西班牙、俄罗斯农业保险政策.见财政部网站：http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tszs

[11]张子良.积极发展农业保险探索建立“信贷＋保险”农村金融服务新模式[J].中国经贸导刊，2009，（9）：39