以财政政策促进县域经济发展的分析与思考——以江西省宁都县为例

■罗道胜

以财政政策促进县域经济发展的分析与思考
——以江西省宁都县为例

■罗道胜

如何准确分析研判经济发展的实际情况，从而尽快研究制定出针对性更好、适应性更强的财政政策以促进县域经济发展，是新形势下财政部门迫切需要解决的课题。现结合宁都县经济发展现状，谈几点粗浅的看法。

一、宁都县经济发展存在问题分析

改革开放30年来，宁都县的经济社会取得了较快的发展，但同时也必须清醒地看到，该县经济总量偏小、产业结构不尽合理、产业层次较低等现实问题客观存在，已成为制约全县经济发展的重要因素。

（一）经济总量总体偏小

由于长期受区位、交通、信息、资金、人才等方面的限制，宁都县经济社会发展面临一些着困难和问题。主要是：经济总量小、人均水平低；财源结构较为单一，增收压力大，县乡财政收支矛盾比较突出；产业规模小、层次低，自主创新能力不强，工业化、城镇化水平不高等等。特别是近几年，受各种客观因素的制约，财政减收增支的矛盾十分突出。一方面，由于经济增长乏力，收入结构不合理，财政收入增长的空间被挤压；实行增值税转型改革、取消和停征部分行政事业性收费等，都不同程度地减少了财政收入，财政收入增长面临较大的压力。另一方面，由人员津贴改革、医疗体制改革、城乡居民养老保险改革等因素形成的刚性支出不断增长，财政收支平衡难度极大。因此，经济总量小、财力基础薄弱在很大程度上限制了宁都财政对经济发展的投入力度。

（二）工业基础相对薄弱

宁都县自从大力实施新型工业化战略以来，全县的工业经济得到了快速的发展。但由于该县工业经济起步较晚，基础相对比较薄弱，作为欠发达地区，现阶段宁都工业经济的发展不仅要“赶趟”，更要“补课”。从这一层面上来说，宁都经济发展的压力比发达地区更大。另一方面，作为潘阳湖生态经济圈建设的“后方阵地”，宁都承担着江西全省绿色生态屏障的重任，因此，宁都要执行全省产业政策、环保要求，使得在产业选择上难度加大，承接发达地区产业梯度转移受到限制，不能复制其他地区工业发展的模式，而发展高新技术产业又缺乏产业基础和先天优势，从而大大压缩了产业发展的空间，减缓了区域经济发展的步伐。此外，全县工业企业总体上看规模不大，发展水平不高，工业企业“小、低、散、弱”的特点没有发生根本性的改变，直接导致该县工业经济运行质量不高、不稳定、抗风险能力不强，可持续发展和产业转型受到严重制约。而且，现阶段该县工业经济发展方式依然比较粗放，先进技术对经济的贡献值较低，企业的自主创新能力不足，拥有自主知识产权核心技术的企业很少，产业结构不合理，产业集聚性低，大型龙头企业少等等，都成为该县工业经济发展的重要制约因素。

（三）第三产业发展较慢

服务业发展水平是衡量一个区域经济社会发达程度的重要指标。从这点来看，服务业的发展尤其是现代服务业的发展是实现经济成功转型和升级的根本标志。但在经济转型升级中，服务业的发展还存在一些问题。一是服务业发展缓慢。服务业的发展离不开工业化和城市化的发展，但由于该县工业化水平和城市化水平总体上还比较低，服务业发展缺乏载体支撑和需求基础，进而制约了生产型服务业的发展。二是服务业内部结构不尽合理。从该县第三产业内部构成看，服务业增长还主要依靠传统商贸、餐饮、房地产等消费性服务业带动，尤其是房地产业所占比重偏高。现代物流和现代休闲旅游尚处于起步阶段，科技、法律、会计等知识型服务业发育不足，现代服务业的总体框架尚未形成。尤其是缺少服务于区域特色经济的现代专业市场，在相当大的程度上制约了生产性服务业与先进制造业的互动发展，减缓了传统产业的转型升级步伐。

（四）农业产业化程度不高

宁都县属典型的 “九山半水半分田”的山区县，2011年，全县农业人口占总人口的比例在80%以上，农业是农民最主要的收入来源。当前，该县的农业同大多数地区一样，正处在从传统生产方式向现代生产方式转变的时期。但由于受历史、地理、自然等因素的制约，该县的农村生产多为作坊式生产，农业产业化程度不高，主要是初级产品加工，缺乏大型龙头企业和知名品牌的带动，农副产品精深加工能力弱，农村劳动生产率和附加值偏低。

二、对策与建议

结合全县经济发展现状，现就今后一个时期该县经济发展的财政政策选择，提几点意见或建议。

（一）做大财政收入“蛋糕”，提升财政保障水平

推进经济转型升级，无论是经济增长方式的转变，还是产业优化升级，都需要大量的资金投入。只有财政收入的“蛋糕”做大了，财政才能为经济转型升级提供必要的财力支持。在当前经济形势严峻的情况下，尤其要突出抓好培财育财、收入征管、争资争项三大中心工作，为经济转型升级提供强大的财力支持。一是继续扶持企业涵养财源。企业是发展的主体，没有企业的发展，经济就会成为无本之木、无源之水。特别是在当前时期，更要大力帮扶企业。二是完善税收管理措施。建立健全纳税人税源动态监控体系，积极推进信息化建设，提高税务征管质量。三是深化非税收入征管。拓宽政府非税收入的征收范围和征收渠道，加强和规范水资源、森林林木林地资源、土地矿产资源、市政公用资源等资源性收入征缴，完善土地出让金等政府非税收入的征收管理，切实增强地方政府的可用财力。四是加大争资争项力度，积极争取省财政的大力支持，一方面争取省加大对该县一般性转移支付力度，另一方面争取上级对符合产业发展方向的生态效益农业、新型工业、旅游业、现代服务业等给予的专项资金支持。

（二）完善财税扶持体系，提高自主创新能力

推进经济转型升级的核心是提高自主创新能力。一是大力支持科技创新平台建设。逐步增加财政对科技的投入，完善科技三项经费的投入机制；着力支持创新平台建设，培育一批有自主研发能力的企业技术中心和行业技术中心，探索建立“产学研”多种形式结合的新机制，以促进科研院所与高等院校围绕企业技术创新需求服务，不断为企业发展注入动力和活力。二是要积极鼓励和引导企业加大科技创新力度。企业是科研创新的主体，是提升区域创新能力的核心力量。对于经济欠发达、创新体系尚不健全、企业科技水平较弱、创新能力不强的宁都来说，政府加大对企业技术创新的支持不仅非常重要，而且非常必要。县财政要主动积极发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，逐步改变财政扶持资金与企业税收贡献挂钩的旧机制，综合运用无偿资助、贷款贴息、创新奖励等多种投入方式，引导企业加大技术改造和科技创新的力度，特别是对战略性新兴产业、食品、机械、电子信息、现代轻纺等优势产业和重点项目关键性技术的攻关，增强了企业的自主创新能力，形成新的发展优势。三是完善人才“柔性引进”的激励政策。在强化产业集聚功能的基础上，针对经济欠发达的实际情况，转变引才思路和方式，充分运用人才专项资金的激励机制，积极推行人才“柔性引进”。通过组织实施在外宁都籍高级人才“家乡行”活动以及与高校、科研院所联系实施“人才合作工程”项目等形式，以咨询、顾问、讲课、兼职等形式引进外地高层次人才和专家，满足欠发达地区推进科技创新的需求。四是充分发挥政府采购制度对自主创新的引导作用。政府采购不仅是政府购买商品和服务的主要手段，也是政府一个有效的政策工具，可以对市场起到很好的导向作用。要抓紧制定政府采购自主创新产品的相应规定和办法，以保证财政资金优先采购自主创新的产品。

（三）支持工业经济做强做大，促进工业经济转型升级

提高工业化水平是宁都加快经济发展、实现后发赶超的必然选择。宁都作为后发展、欠发达地区，要发展工业，必须走一条科技含量高、经济效益好、环境污染少、人力资源得以充分发挥的新型工业化道路，达到经济发展和人口、资源、环境相协调，实现经济效益与生态效益的统一，促进经济社会发展提速、提质、提效。一是设立专项奖励资金，加大传统产业转型升级和民营科技企业财政扶持力度。加大对传统产业转型升级的支持，加快推动电子电器、现代轻纺、机械、食品等传统产业的转型升级；同时，围绕构建若干个新的经济增长点要求，加快生产要素重组和优化配置步伐，重点支持成长性民营科技企业，着力扶持一批辐射带动力强的企业。二是设立专项补助资金，大力支持宁都市优势产业集群发展，增强经济核心竞争力。一方面，要延伸和提升产业链，推动矿产产业开采有序化、开发高端化、应用系列化、发展集群化，推动资源开发与科技创新嫁接，努力培育年产值超亿元的产业，打造知名的产业基地。另一方面，重视再生资源的高效循环利用。此外，还要着力支持好优势企业的培育、核心技术研发、名牌产品创制，做大做强战略性新兴产业，并在产业发展上抢占先机、早显成效。三是积极参与制定吸引外来资本和鼓励招（选）商引资的财政政策措施，充分发挥区位、环境、园区和生产要素成本较低的优势，大力承接国际国内产业转移，鼓励引进企业投资规模较大、技术水平较高、产业带动能力较强、资源综合开发利用较好的产业或项目，严格限制因环境污染严重、能耗较高而被当地清理的企业或项目转移到宁都市发展。对已入住的企业，要及时制定完善相关财政政策，设立节能专项资金和生态市建设资金，以财政贴息、财政补贴、征收排污费等经济手段引导推动，促使企业采取新技术、新工艺，自觉节能降耗、保护生态环境。

（四）大力支持服务业发展，推动服务业成为新的经济增长点

坚持以先进制造业和现代服务业联动共进，优先发展金融、保险业，物流、中介、信息咨询、文化创意、售后服务等生产性服务业和新兴服务业，加快发展餐饮、商贸、社区服务等劳动密集型服务业，构建高增值、多层次、广就业、强带动的现代服务业体系。现代化城市不仅要有发达的现代工业体系，更要有发达的现代服务业体系，没有强大的工业支撑，服务业也就难有大的发展；没有完善的服务业的支持，工业也难以持续发展壮大，而且服务业的发展对地方财政收入的稳定增长有着重要意义。一是要支持搞好规划。根据城市总体规划和制造业发展规划，按照“合理布局、完善功能”的要求，加快生产性服务业发展规划和发展目标的制定，使生产性服务业的发展适应而且应适当超前于经济社会的总体发展。二是要加大扶持力度。要大力支持服务业扩大总量、优化结构。设立现代服务业发展引导资金，通过规划引导、财政扶持和税费优惠等，着重加大对现代物流业、金融保险业、中介服务业、信息服务业等生产性服务业的扶持力度，降低房地产业在服务业中过高的比重。加快推进企业分离发展服务业，加强对企业分离发展服务业的财政政策研究，加大对企业分离发展服务业的财政支持力度，以财政贴息、以奖代补等方式推进企业分离发展服务业。立足实际，依托工业化平台，大力支持对现有生产性服务业资源的整合，不断提升生产性服务业的档次和水平，以有效促进服务业产业结构的优化升级。三是重点支持旅游业发展。旅游业作为新兴的“朝阳产业”，是第三产业中最具活力、最具拉动力、最具前途的产业，对地方财政和经济的发展也具有极强的推动力。要整合本地红色文化、客家文化、生态文化等优质文化旅游资源，打好文化旅游特色牌，把旅游业作为支柱产业进行培育，要逐年增加旅游发展的资金规模，从旅游业发展规划的编制、旅游资源的整合、旅游项目的建设、旅游促销、配套基础设施的完善，以及旅游商品的开发等方面，加大投入，完善引导激励机制，促使将旅游资源优势尽快转化为旅游产业优势，大力开发森林游、自驾游、休闲观光游、乡村体验游等生态旅游产品，发展集度假、疗养、休闲于一体的生态旅游产业。努力把旅游产业培育成为发展强劲的后续财源，切实提高旅游产业对区域经济增长、产业升级、生态建设以及财政增收的综合贡献率。

（五）大力发展生态效益农业，推进农业产业化进程

和发达地区相比，宁都的一个主要特点是农村人口多、收入低。2011年，全县农业人口占比超过80%，农村居民人均收入为全省平均水平的72.2%，仅为全国水平的70.6%。加快农业产业化步伐，对于促进农民增收、农业增效具有非常重要的意义。一是加大“三农”的投入。要按照建设社会主义新农村、深化农村综合改革的要求，加大对“三农”的财政投入力度。加快全市农业基础设施建设和维修工作，大力发展效益农业、绿色生态农业等现代农业，进一步提高农业素质、效益和竞争力，不断巩固宁都市农业基础地位。同时，要完善扶持生态效益农业发展的财税优惠政策，充分利用财政贴息、税费优惠等政策，引导社会资本投入有竞争力的优势农产品的开发生产。二是明确扶持重点。要坚持用现代发展理念引领农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营方式推进农业。合理安排农业发展资金和特色农产业财政扶持资金，大力发展生态效益农业，积极调整农业产业的作物结构、品种结构和品质结构，不断提高农产品的市场竞争力。当前要重点围绕脐橙、油茶、烟叶、毛竹、蔬菜、生猪养殖等农业主导产业，优先发展农产品加工业，并积极推行产业化、基地化、规模化、集约化、标准化、品牌化经营，以发展工业的理念来发展农业，实现农业增效、农民增收、农村发展。三是加大培训投入。切实加大对农业科技和农村劳动力培训教育的财政投入，建立农业科技和农村劳动力素质培训专项资金，逐步增加低收入农户增收专项资金，完善专项资金管理办法，整合农村劳动力素质培训资源，加大对农业科技和农村劳动力素质培训的财政投入，提高农民转移就业和致富的能力，不断增加农民收入，积极推进社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展。

（六）发挥政策导向作用，大力发展生态经济

节能减排作为当前及今后我国经济发展的主要方向，要求在推进新型工业化的过程中，要突出可持续发展，大力发展无污染、少污染企业，避免走“先污染、后治理”的路子，从根本上转变高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率、非生态的增长方式，走经济生态化、生态产业化的发展道路，努力实现经济发展与生态建设的良性循环，用一条条生态链串起新型工业化“黄金链”。一是要加大财政对循环经济的投入力度。在财力有限的情况下，可以优先发展有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如余热发电、垃圾发电、集中工业污染处理等工程项目。同时，政府可以通过绿色购买行为，优先采购具有绿色标志、通过ISO系列质量体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，以此影响消费者的消费方向和企业的生产方向，从而促进循环经济的发展。二是探索财政奖励的新模式。目前的财政贴息多是以企业的产值作为衡量指标的，建议尝试以企业节能减排效果作为奖励或补贴企业的依据，以此促进企业自觉发展循环经济，推动经济转型升级。三是加大排污费征缴力度。加强排污费的征收和管理，努力做到应收尽收，提高企业排污成本，使企业自觉增加排污设备投入，减少污染排放，以“费”促“管”。

江西省宁都县财政局）

（本栏目责任编辑：罗晓）