我国减税规模与政策选择研究

■杨志勇

2008年国际金融危机爆发以来，中国政府一直在强调 “结构性减税”。2012年5月以来，世界经济增长的不确定性仍然较大，中国大陆正致力于“稳增长”。政府扩大支出与减税，都是政策的选择项。但是，如何做才更有效，如何做才有利于加快经济发展方式的转变，则是当下“稳增长”应着重考虑的问题。

关于减税规模，已有研究者从不同角度提出了政策，如高培勇（2012）认为应至少有6000 亿元的减税规模，再如谢国忠（2012）坚持至少有一万亿的减税规模等等。本文拟结合大陆扩张性财政政策工具的选择、税制结构的转换、税收增幅等视角，探讨大陆减税规模，提出一揽子减税的政策建议。

一、减税比扩大支出更可取

2008年“保增长”，特别是财政收支手段并用，稳定了经济，但也留下了巨额的地方政府债务，影响了经济社会的可持续发展。2012年“稳增长”又该如何去做呢？ “稳增长”不能走老路。政府的所作所为应该转向尊重市场力量，让市场在资源配置中发挥基础性作用。扩大支出刺激市场需求可以收到立竿见影的效果，但是扩大支出也有诸多不利之处。支出受益面可能存在不均，结果可能会使市场中强者得到更多的资源，而弱者得到很少的资源或什么也没获得。四万亿刺激计划强化了国有经济的力量，但在壮大国企的同时，也削弱了民企的竞争力。如果持续采取扩大支出的政策，那么资源很可能更多地流向国企，从而不利于不同市场主体之间的公平竞争，特别是不利于中小企业的发展。

扩大支出规模很可能要借助于政府投资项目，这么做也可能导致政府行政审批权限的扩大并带来体制性复归问题。

扩大支出规模或意味着债务融资规模的扩大，抑或意味着财政收入的增加。从中国大陆当前情况来看，政府举债仍有较大的空间，但由于地方政府性债务问题仍未得到最终解决，地方债在一定意义上仍有可能向中央转嫁，扩大债务规模势必会增添未来财政风险的不确定性。

要靠增加财政收入的方式来扩大支出，这会给已经处于不确定性状态中的经济带来更多的不确定性，给本已陷入困境的企业雪上加霜。

财政支出规模不宜扩大，但可以借助财政支出结构的调整，来增加公共服务的投入，如扩大养老、医疗、教育、住房等方面的支出，从而释放出更多的居民可支配收入，为经济增长提供最为根本的支撑。

与此同时，减少包括税收在内的财政收入也是非常重要的举措。减收最终会增加居民的可支配收入。减收不仅包括减税，还包括对非税收入如收费和基金等的削减。减收还会减轻企业负担，从而让企业轻松上阵，增强企业活力。面向所有市场主体的政府减少收入行为是直接培养市场力量的行为，是尊重市场力量的做法。减收会带来财政压力，但减税的收益也是显而易见的。企业竞争力的增强，居民可支配收入的提高，最终会在带动经济增长的同时，从根本上促进了财政收入的增加。

二、税制结构转换与减税

（一）以间接税为主的税制结构在一定程度上导致物价高位运行

国内市场上许多商品价格高于其他国家和地区，有市场结构所致的厂商高定价因素，有国内某些畸形消费所致的过旺需求因素，也有间接税税负偏高因素。2011年中国大陆税收收入中，仅增值税、消费税、营业税和关税四种间接税（不扣除出口退税）占税收总收入的比重就达到了69.75%。亚太地区的增值税税率一般为5%或10%。17%的增值税基本税率，属较高水平。消费税征收范围也较广，税率较高。以间接税为主体的税制结构决定了商品总价所含税收比重较高。所有这些税收，在很大程度上都会以税负转嫁的形式，抬高物价，并导致部分消费外流，影响扩大内需政策的落实。从扩大内需的发展战略来看，中国大陆需要调整以间接税为主的税制结构。

（二）以间接税为主的税制结构不利于经济社会的协调发展

1998年以来的税收收入增长是在基本上未出台大规模增税政策的条件下实现的。相反，自1994年以来，增值税转型、内外资企业所得税制的统一、个人所得税制的多次改革等，均属于减税政策。

税收收入增长除了经济增长、税收征管加强和物价上涨之外，还应包括以间接税为主的税制结构。以间接税为主体的税制结构，意味着只要有经济交易活动，不管其是否盈利，都会产生税收收入（增值税、消费税、营业税等等）。其结果是使企业竞争力下降，人民消费流向海外。在这种背景下，政府收入与居民收入、企业收入的增长速度就可能背道而驰。调整以间接税为主的税制结构，才可能让税收收入与居民收入、企业收入在同一轨道上运行，实现增速的统一。

（三）高税率的直接税制不利于培育税收的国际竞争力

2011年9月，中国大陆降低了中低收入者的个人所得税税负，这有助于促进社会公平。但是高收入者税负同时提高，特别是将45%的最高边际税率扩大到月应纳税所得额8 万元以上的个人，这不利于税收国际竞争力的形成。在经济全球化时代，一国税制的选择必然要考虑全球因素。中国大陆1980年确立个人所得税制时所确定的45%的最高边际税率，就是参考主要国家税率后进行的选择。45%的最高边际税率在当时的世界上处于较低水平。但1986年美国税制改革后，世界各国纷纷进行了减税改革，使得45%的最高边际税率变成了税率高位，这不仅不利于吸引高素质人才，也导致部分潜在税源流失海外，使得国内一些地方为吸引高素质人才采取了 “个人所得税收入财政返还”等违规做法。

三、减税规模：结合税收增长速度的判断

就当前的情况来看，中国大陆一年减税空间至少有5000 亿。2011年，中国大陆税收总收入为89720.31 亿元，比上年增加16509.52 亿元，同比增长22.6%。税收收入维持较快增长速度并不鲜见。2010年全国税收收入为73202亿元，同比增长23%。1998年以来，中国大陆税收收入基本上保持了快速增长。2004－2011年，税收增幅分别超GDP10.6、8.7、7、20.7、9.2、0.6 、12.7 和13.4 个百分点，其中除了2009年因遭遇国际金融危机，税收收入增幅严重下滑外，其他年份均保持了较快的增长速度。前些年，税收收入预算数的增幅与GDP 增速是一致的，也就是说，只要税收收入完成预算，预算支出安排就没有任何问题，那么税收超GDP 增长部分就可以大致视为减税空间。如果经济保持正常增速，那么减税空间的高限大约为税收收入的10%。2012年，预算安排的税收收入为98289 亿元，同比增长9%；2012年GDP 计划增长7.5%。按此，减税空间的高限仍有8.5%。按此推算，2012年减税的高限大约为8300 亿元。如果考虑到2012年以来税收收入增幅下降的事实，按保守估计，即按减税空间5%计算，2012年减税的低限仍可达5000 亿元左右。

“稳增长”时期，减税就要大大方方地减税。增税措施不必考虑出台。即使是以节能减排和收入分配名义出台的增税措施也不宜出台。增税不仅要考虑经济因素。公共政策视角也不可忽略。前段大幅度提高成品油价格之后全社会的普遍反应，就说明了这一点。

减税如果能够与减费、减少基金收入等措施结合在一起，那么政府减收规模一年就有可能达到1 万亿。这就关系到了税制的完善，关系到政府收入体系的再造问题。收费、基金的征收和征税一样，是会上瘾的。去瘾很难。况且，收费和基金往往已经成为某些地方或某些部门可以自由支配的财力，要去除不合理的收费必然要动这些既得利益集团的奶酪。“稳增长”的减收措施绝非方式的选择那么简单，也不只是通常意义上确定减收空间的问题，还牵涉到利益格局的重新分布问题。

减税难度不小。世界税制改革经验表明，即使是以减税为主旋律的税制改革也必须保证国家财政收入的基本稳定。中国政府的减税可与国有经济结构调整联系起来，部分国有经济收入可弥补因减税所可能导致的可支配财力不足； 减税可与政府预算改革联系起来，进一步增加预算透明度，以提高财政资金效率；减税还可与政府支出结构调整联系起来，一些阶段性的支出任务到期就要停止，从而为减税争取更大的空间。

财政收入的持续稳定增长是减税的基础。2011年，全国财政收入103740.01 亿 元，比2010年 增 长 了24.8%，财政收入继续保持较快增长。1998年以来，除2009年上半年因受金融危机严重影响之外，财政收入快速增长是财政收入变化的主旋律。1995年财政收入占国内生产总值（GDP）的比重仅为10.83%。该比重自1998年起快速上升，近年来稳定在20%左右。2011年据初步统计，该比重约为22%。

政府掌握的资源还包括政府性基金、国有企业上缴的红利等，这为进一步实施减税计划提供了更为扎实的保障。

四、从“结构性减税”转向全面减税

2008年开始实施的所谓 “结构性减税”应转向全面减税。按照有关方面的解释，在“结构性减税”下，减税与增税并存，但最终结果是什么并未明确。最终结果如果是税负上升，那么“减税”就名不副实； 最终结果如果是减税，那么为什么不直接称为“减税”呢？

要保证积极财政政策背景下的“结构性减税”与财政政策目标一致，那么其结果只能是“减税”。况且，“结构性减税”很容易导致在“结构性”名义下的“增税”。

在经济下行压力下，政府的任何增税或增加其他收入的努力，都不利于“稳增长”。当年所提的“增税”更多地指向资源税和环保税，旨在配合经济发展方式的加快转变。

如今，资源税税负已提高，税负再度提升的空间极其有限。首当其冲的是国际市场的约束。试想，当澳大利亚的煤炭进口到东南沿海，价格比从中国北方运来的还要便宜时，那么市场自会作出选择。公众反应也会约束税负的提高。民主社会中，税收制度和政策的选择不再只是政府机关的事，而必须更多地反映民意。税负上升，最终必然会表现为资源价格的提高。联想到最近一次油价上涨之后公众的反应，可以得出一个结论：资源价格并不是越高越好。最后，如果再考虑到东部和中西部资源地区分布严重不均的国情，那么资源税制的选择将是极其复杂的。我国既不能学习资源丰富国家的资源税制，也不能学习资源贫瘠国家的税制。

预期中的环境税是 “费改税”，是将现有的环保收费改为环境税。从理论上说，“费改税” 不能增加纳税人的负担，但收费与征税在征收管理力度有别，后者强于前者，因此，环保税的出台也可视为一种增税政策。在经济下行压力较大的背景下，这种政策也不宜出台。

“减税”虽然已有若干措施，如个人所得税工资薪金费用减除标准的提高，再如增值税和营业税起征点的上调，但减税力度相当有限。相反，以提高财政性教育经费占GDP 名义而在全国推行的地方教育费附加，就可以增加1000亿元左右的财政收入。这样，减税效果很容易为增收举措所抵消。

综上所述，“结构性”名义下的“增税”，与当前的宏观经济形势是相悖的；“结构性减税”必须转向“全面减税”。

面对税收增幅下降甚至负增长，一些地方已采取措施，稳定税收收入。这与税收收入任务不无关系。从税务管理的目标来看，设定税收收入任务无可非议。但现实中，过去较多地将税收收入任务的实现与否作为税务征管人员绩效的重要考核标准。这有其必要性。但是，随着经济形势的变化，税收收入任务能否完成受到经济基本面的制约。税收收入任务即使不能完成，也可能并不是税务征管人员努力不足。仅仅将此作为判定绩效依据，有失偏颇。

在这样的背景下，强调不收“过头税”是必要的，税务征管人员的绩效考核也应作相应调整。区分完成税收收入任务的各种主客观因素很有必要。经济下行对税收收入的负面影响应充分考虑。这样才有可能从根本上改变税务人员的行为方式。

对于一些会计核算制度不够健全的企业，特别是中小企业，税收征管中经常采用“定额”征税的方式。“定额”的确定往往有一定的弹性空间。在收入任务压力下，少数地方采用的调高“定额”做法，貌似有助于税收收入任务的完成，实则对经济危害较大，且可能遗患无穷，对未来的税收收入也会有负面影响。

对于纳税人来说，感受得到的是实际税负。在税制不变的条件下，加强税收征管，即意味着实际税负的提高。经济下行条件下，过多地强调收入任务，很可能会收到相反的效果。

五、关于分步实施一揽子减税计划的政策建议

现在的关键是一年5000－8300 亿元的减税空间的分布问题。中国大陆应分步实施一揽子减税计划。短期内可着手实施消费税减税政策，扩大“营业税改征增值税”试点范围，加大对中小企业的税收优惠力度，继续下调个人所得税税负；从中长期来看，要逐步降低增值税基本税率直至10%的水平，以提高税收的国际竞争力，要通过增加专项扣除降低个人所得税税负，要恢复出口商品零税率制度。

从发挥减税政策的合力来看，零敲碎打式持续进行的减税政策，很容易被忽略，而人们更容易记住的是增税政策。这必然会严重影响到减税的效果。因此，中国大陆需要实施一揽子减税计划，并分步实施。

（一）迅速实施消费税减税政策

消费税减税影响面较小。当下即可降低消费税税负，包括对奢侈品消费的课税。对奢侈品课税要走出“重税所带来的高价不会影响奢侈品消费”的认识误区。境外购物、网络购物、海外代购等的流行就说明了这一点。奢侈品具有时代性，人民的消费也会随着收入的提高而升级换代。当基本生活有了保障之后，人民转向消费或多或少的奢侈品，并不需要限制。相反，从促进消费的政策目标来看，这种消费行为还应该鼓励。如果再考虑到中低收入的国人也有集中较长时间收入消费奢侈品的偏好，那么降低消费税还会降低中低收入者的税负。

（二）扩大“营业税改征增值税”试点范围

2012年1月1日，中国大陆已开始实行“营业税改征增值税”的试点工作。从试点行业新设11%和6%两档税率来看，“营改增”具有减税效果。改征不仅减少了试点行业的重复征税，而且由于进项税额可以抵扣，也降低了购买试点行业服务的增值税纳税企业的税负。

试点工作已得到一些地方的积极响应。从8月1日起至年底，“营改增”试点还将陆续在八省市进行。为了避免地区间税收竞争所带来的税源争夺问题，中国大陆应进一步加快试点工作，尽快将“营业税改征增值税”推广至全国，以最大限度地通过减少重复征税和降低税负，促进现代服务业的发展，促进经济结构调整。

（三）继续下调个人所得税税负

间接税比重下降，意味着直接税比重的上升。但却不必借助直接税税率的提高。诸多国家个人所得税税率比中国大陆低，但还是成就了个人所得税的主体税种地位。个人收入水平的持续提高，意味着所得税税源将继续扩大。个人所得税征管水平的提高，可以减少个人所得税收入流失。

2011年9月份个人所得税改革进一步提高了工资薪金所得费用扣除标准，调整了税率表，对中低等收入者确实起到了较为良好的减税效果，而对中高收入者的减税不明显，甚至有增税的效果。这也会导致部分潜在税源流失到其他国家和地区。如果降低最高边际税率，那么因税源扩大而增加的税收收入就可用来帮助低收入群体。此外，在分类所得税制下，各类所得的税负水平应基本协调。工资薪金费用减除标准多次提高，势必要求劳务报酬所得、稿酬所得等税负相应下调。

（四）其他减税政策

应结合中小企业的特点，制定更有针对性的减税方案。在认识到税收不可能解决所有中小企业经营问题的前提下，大幅上调增值税和营业税的起征点，以更有效地对中小企业进行减税。相应地，中小企业适用的所得税税率也可再次下调。

（五）中长期减税政策建议

1、下调增值税税率。增值税和营业税必然要融合，营业税改革的趋势是全面转为增值税。增值税税率档次过多，影响中性作用的发挥，需逐步解决。现有的17%的基本税率和13%的低税率应逐步下调。可考虑用5-10年的时间，将增值税的基本税率下调至10%，将低税率下调至5%。

2、增加专项扣除，降低个人所得税税负。个人所得税税制必然转向综合所得税制。未来个人所得税减税的重点应转向增加专项扣除，以更好地促进养老、医疗、教育、住房等民生的改善。综合所得税制，应致力于打造一个中低收入者低税负，高收入者税负具有较强国际竞争力，同时有助于扩大中等收入者规模的所得税制。此外，还需要采取措施，降低企业所得税税负，减少企业所得税和个人所得税的重叠征税问题。

3、逐步恢复出口商品零税率制度。从长远来看，应逐步恢复出口商品零税率制度。出口退税率调整频繁，与人民币汇率政策、资源能源价格形成机制的市场化改革不到位、间接税占税收收入比重较高等因素有关。目前的出口退税实际上属于政策，而非一种制度。出口退税率调整频繁，无异于更改出口企业税制，给企业及整个市场经济的决策带来诸多不确定性。全世界绝大多数国家都实行零税率，中国大陆没有必要采取独特的政策。出口商品零税率，可以进一步提高中国大陆商品的国际竞争力。★