鼓励小微企业发展的税收政策研究

2012-08-15甘行琼

财政监督 2012年30期

■甘行琼袁洋

通观世界，各国都高度重视小微企业制度环境的优化构造，特别是在财税政策方面，对小微企业给予了强力倾斜。众所周知，小微企业具有吸纳就业能力强、创新能力强、促进自由竞争能力强三个特点，在经济链条上具有不可替代的作用。对于一个正处于结构转型和市场经济走向成熟时期的人口大国来说，充分发挥小微企业的功能尤为重要，对于我国克服国际金融危机的影响和保持经济平稳较快发展具有战略意义。然而当前小微企业的发展面临很多困难，其中税收负担对小微企业发展的阻碍显得尤为突出。

当前学界对促进小微企业发展的经济政策的研究文献主要集中在以下几个方面：一是关于当前小微企业发展的现状及问题的分析（焦桂芳，2012；国家统计局扬州调查队，2012；李容成，2012等）；二是关于小微企业融资难问题的探究及解决方法的分析（武汉大学银行管理研究所课题组，2012；李萍，2012；周建春，2011 等）；三是关于金融手段支持小微企业发展的问题研究（陈游，2012；张士，2012；董文标，2011 等）；五是关于财税支持小微企业发展的问题分析（姒建英，2012；崔潮，2012 等）以及扶持小微企业的财政金融政策的分析与借鉴（高培勇于树一，2012等）的研究等。综上所述，国内学界对于小微企业发展问题的研究相对充分，并已取得诸多可喜的成果。然而，在诸多研究中，对于小微企业税收负担的研究却很少涉及。事实上，当前在诸多阻碍小微企业发展的因素中，税收负担问题日益突出，中央政府也意识到了小微企业的特殊性及其税收负担过重的问题，近两年连续出台了相关减免税政策。本文将主要针对当前出台的税收优惠政策进行思考分析，探讨现行有关小微企业的税收政策仍旧存在的不足,并提出相关政策建议。

一、小微企业的基本概述

根据《中华人民共和国小微企业促进法》和《国务院关于进一步促进小微企业发展的若干意见》，按照企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点将小微企业划分为中型、小型、微型三种类型。小微企业是微型企业、小型企业、家庭作坊式企业以及个体工商户的统称。小微企业具有规模小、经营方式多样、吸纳就业能力强、经营组织管理分散等特点。

小微企业在经济链条中具有不可替代的作用。小微企业发展可以促进就业，带动社会主义市场经济的发展,促进社会的和谐稳定。小微企业发展还可以开拓新的行业领域,促进创新。小微企业涵盖了国民经济的主要行业，包括84个行业大类、362个行业中类和859个行业小类。有统计数据显示，2011年，经工商登记注册的小微企业有1023万户，占中国企业总数的99%，小微企业提供了85%的城乡就业岗位，其最终产品和服务占国内生产总值的60%，同时上缴税收占全国企业的54.3%。

正因如此,研究完善鼓励小微企业发展的税收政策意义重大。第一、通过研究当前鼓励小微企业发展的税收优惠政策,可以更好地把握国家当前的政策脉搏,为小微企业的进一步发展提供指向。日前，《国务院关于进一步支持小微企业健康发展的意见》（国发【2012】14号）正式印发，这标志着中国促进小微企业发展在经历了 “抓大放小”、“大中小并举”和“依法推动，公平准入”的前三个阶段后，正式进入到“营造环境、重在小微”的新阶段。可见，当前国家已把促进小微企业发展的工作摆在了弥足重要的地位，小微企业可以在国家的政策引导下更好的发展；第二、通过对现行税收政策的研究，可以找出其存在的不足，为进一步完善提供政策建议。

二、政府利用税收政策支持小微企业发展的理论依据

税收政策作为国家财税政策手段之一，政府利用其支持小微企业发展的经济学依据主要是:市场失灵和政府干预理论。具体有以下几个方面：

（一）信息不对称导致的市场失灵需要政府的干预

小微企业由于自身规模小，利润低，通常很难建立完善的财务管理体系，这就造成小微企业很难获取全面的市场信息，从而使小微企业在市场交易中处于“弱势地位”，导致很多企业的投资具有“跟风性”和“随大流”的特点。国家利用税收优惠政策扶持小微企业，可以引导小微企业投资于国家需要重点发展和扶持的领域，使生产要素得到合理的配置。

（二）政府具有稳定社会经济的职能

市场经济下，“市场失灵”会造成经济和社会的动荡，这就需要政府进行宏观调控。政府通过税收政策来扶持小微企业发展，可以优化小微企业发展的经济环境，促进小微企业更好地发展，可以提供千千万万的工作岗位，有效地促进就业，维护经济社会的稳定。

（三）政府具有维护经济社会公平的职能

市场竞争的“盲目性”会导致一些规模大的企业在某些领域的垄断,这种垄断会造成本身就力量薄弱的小微企业处于更加不利的位置，结果就形成了经济发展中的不公平。这就需要政府采取措施，减少经济发展中的不公平。小微企业与大型企业相比较，大企业多处于煤水电等具有垄断性质的行业，这些行业竞争压力比较小，利润相对丰厚，而小微企业则多处于竞争性较大领域，成本相对较高，利润微薄。因此，就相同的税费占利润的比例来说，小微企业的负担要明显高于大企业。因此，这就需要政府采用税收政策对小微企业进行扶持，改变这种发展中的不公平格局。

三、支持小微企业发展的税收政策的现状分析

针对当前的经济形势，我国出台了一系列旨在造福小微企业的减税措施。这些措施主要包括：提高小微企业的增值税和营业税起征点；将已经实行小型微型企业减半征收企业所得税的政策延长至2015年底并进一步扩大覆盖范围；三年内对小微企业免征部分登记类、管理类和证照类行政事业性收费。以上这些新出台的措施将对小微企业降低税负起到直接性的作用，有利于促进小微企业健康发展。应当说，新《企业所得税法》对中小企业减负产生了积极影响，提高起征点对减轻小微企业税收负担的作用还是比较大的，同时，20%、15%两档优惠税率的规定改变了过去以地域标准限制税收优惠的做法，使大量科技型中小企业受益，另一方面，免征行政事业性收费的部分也为小微企业减轻了负担。2011年先后取消和免征了326项行政事业性收费和4项政府性基金，涉及金额每年约250亿元。

虽然如此，当前的税收优惠政策还存在许多缺点和不足：

（一）当前针对小微企业的税收政策缺乏系统性和稳定性

大多是以单项政策出台，比较零散，政策之间更是相互排斥，造成贯彻执行过程中的困难。对于许多国家来说，出台一项税收政策是需要反复推敲与论证的，而我国当前的政策多是应急性的，政策取向和执行标准不够统一，而且多以通知等文件形式作为临时性安排，没有形成制度性安排，也没有上升为法律。

（二）当前小微企业减税最大的问题是优惠政策的适用面太窄

就当前的税法规定来说，增值税和营业税的起征点提高这一优惠政策主要针对个体户和自然人，对小微企业覆盖有限，同时就小微企业本身来说，税法对小型微利企业的定义也做了严格的规定，由此可见，当前的税收政策受益面还是非常有限的。另一方面，从企业所得税层面来说，税法规定，对应税所得额在6万元（含6万元）以下的小型微利企业实行减半征收所得税的政策，然后按照20%的税率征收。这个优惠政策惠及面过窄、力度过小，因为很多企业可能符合需要扶持的条件，但是不符合这一硬性指标因而无法享受，而且，这一政策主要是针对查账征收的企业。另一些核定征收的企业就无法享受这一政策。

（三）优惠税率依旧偏高

与大中型企业比较，虽然国家加大了在税率上对小微企业的扶持力度，比如对符合条件的小微企业按照20%征收所得税，这相对于大中型企业的25%的所得税率是低了很多，但是这个税率依旧偏高。因为：首先、针对外资企业和国有大型企业的“特殊”优惠待遇比较多，而中小企业在这一块能够享受的政策寥寥无几。其次、民营企业税前可以扣除的项目较少，加上经济效益不高，生产成本高，根据量能负担的原则，更显得中小企业税收负担重。

（四）目前减税的力度和范围还不够大

就增值税来说，2011年中国的增值税收入24266亿元，占国家税收收入的27%，是名副其实的第一大税种。相比之下，2012年财税部门提出的众多减税措施，初步测算税收减少不到1000亿元。因此，增值税是最应当减的税。同时，像城镇土地使用税、城建税和教育费附加都应该进一步减免，这样才能切实减轻企业的间接税税负。

（五）目前减税政策的实施效果并未完全达到预期目的，税收征管中也存在诸多问题

例如，在营业税改增值税试点中，一些企业的税负不降反增。实行营业税改征增值税后，一些暂时没有购进可抵扣项目的企业就会按照全部营业额缴税。比如交通运输类企业过去按照差额征税，营业额减去因为购进设备或其他仓储费用支付的成本，按3%的税率缴税。试点后，一旦企业没有购进机器设备等，将按照全部营业额的6%缴税，税负会有显著增加。另外，在税收征管中中央和地方的利益冲突以及一些地方证管部门“不作为”无疑会增加企业的负担。

四、完善我国支持小微企业发展的税收政策建议

目前，利用税收优惠政策支持小微企业的发展正在成为我国经济持续发展的一个支点。因此，进一步完善扶持小微企业发展的税收政策，以降低小微企业的税收负担为核心，具体建议如下：

（一）制定税收政策应当从长远和全局出发，加强税收立法

目前针对小微企业推出的税收政策属于相机抉择的政策手段，有解“燃眉之急”之意。事实上，从理论上讲，作为相机抉择的政策手段，对于调控宏观经济，采用支出政策更符合立法程序、效果也更好。税收政策一般宜在立宪阶段完成，并保持其稳定性，使其更符合法律程序。在立宪阶段，应当从国家的产业政策和社会政策目标出发，用全局的、发展的眼光来统筹税收政策的设计和制定，保证各项税收政策之间能够相互支持、相互包容，形成一个完整的税收政策体系，并使之制度化，具有足够的稳定性。另一方面，应当加强税收立法，使一些需要推广的政策不仅仅局限于政策条例，而是应该上升到法律层面，这样有利于保证税收政策的权威性和执行力。比如，当前影响重大的增值税改革办法就仅仅局限于《中华人民共和国增值税暂行条例》的修订，还没有上升到法律，而其他的如个人所得税、企业所得税则有《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》等法律的约束。

（二）进一步完善结构性的减税政策，加大减税力度，扩大减税范围及其受益面，切实减轻中小微型企业的税收负担

第一、就流转税来说，需要进一步提高营业税和增值税起征点，同时扩大政策的覆盖面，将小微企业的营业税税率统一固定在3%的低税率上，另一方面，中央要赋予省级税务机关适当的自主权限，让他们根据具体情况来决定营业税减免幅度和范围，同时赋予符合条件的小微企业自行选择作为小额纳税人或一般纳税人缴纳增值税的权限。对公益性中小企业服务机构，提供有偿服务的收入免征营业税及营业税附加。另一方面,要加快推进营业税改增值税的改革试点，同时降低增值税税率，切实完善好结构性的减税政策。第二、在所得税层面，需要扩大税收优惠政策适用范围，让小型企业都能享受到优惠政策，对个体工商户可以参照个人独资企业的办法开征个人所得税，并适当提高其起征点。为简便起见，对年营业额30万或50万元以下的微型企业可考虑免征所得税。通常来说，这些企业即使能有10%的高利润率，但由于其生产经营规模较小，核算下来，年利润也就3万元或5万元，另一方面，考虑到他们的经营成本较高，比如超时劳动、全家经营，对他们免征所得税，也是情理之中的。国内外实践表明，不合理的税收已经成为诸多小微企业“不可承受之重”，因此，合理减税是促进中小企业特别是微型企业发展最有效的政策工具，同时对小微企业减免税还可以降低高昂的征税成本。第三、减税的范围应该进一步扩大到城镇土地使用税、房产税以及城建税和教育费附加等税种。