建立和完善财政非现场监管模式的若干思考

■杨体军 李晓婧 于 洪 于文卓

财政部门或监管人员利用现代信息技术，通过信息的采集、分析和预测，对其相关的经济活动进行全面、动态的监控，通过以“机制加技术”的模式实现财政监管的全覆盖，提高监管的时效性、针对性。这种非现场监管模式在全面推进财政管理科学化、精细化、规范化的过程中，成为财政监管的重要措施。如何建立和完善财政非现场监管模式，笔者认为，应从以下几方面着手。

一、完善工作机制，夯实监管基础

建立职责明确，工作流程科学规范，监管结果能得以充分利用，各部门之间沟通协调顺畅，评价客观，奖惩分明的工作机制，是实施非现场监管的基础，是提高非现场监管成效的前提。

（一）明确监管职责

明确监管职责，是确立非现场监管的基础，建立明晰的职责范围，才能充分发挥非现场监管成本低、效率高、对被监管机构干扰程度小的优势，更加合理地配置监管资源，降低监管成本。

明确监管职责，应制定非现场监管工作指引，解决非现场监管人员应干什么，怎么干，要干得怎么样的问题。财政监管部门可根据实际情况制定相关细则，建立科学规范的工作流程，确保非现场监管的时效性。

（二）优化工作流程

优化工作流程，既是按照内在联系与规律，对监管业务流程、内设组织机构及职责分工进行科学合理调整，实现监管业务流程再造和监管资源的有效整合，强化非现场监管功能，增强非现场监管的全面性、前瞻性和系统性，提高现场检查的针对性、持续性和深入性。又是在监管信息的引导下，对监管方式、监管手段和监管流程进行根本性变革，增强监管工作的整体性、持续性和有效性。

要重构监管机构的监管业务工作流程，努力实现不同财政管理事项运行的紧密衔接、互为补充，推进各财政管理事项的有机结合，形成监管计划制定、监管信息收集、监管数据分析、监管对象评估、现场检查立项、后续监管等完整、持续的非现场监管方式。

（三）推动结果应用

建立非现场监管结果应用制度，发挥联动制度，实现对被监管对象的持续监管、分类监管、差别监管。

非现场监管结果应用，分为三个层次。一是上级管理部门通过非现场监管结果，及时掌握被监管单位的财政政策执行情况，及时发现问题，完善制度，制定措施；二是被监管对象通过监管结果的反馈，发现不足，加强管理，提高政策制度的执行力；三是监管部门通过非现场监管结果，制定每个被监管对象和监管事项的监管计划和监管政策，确定监管重点，以及非现场监管和现场检查的频率和范围。对于个别事项问题较为突出的，应当加强对被监管对象的监管，并视情况进行专项现场检查：对于综合评估结果较差的，应当及时与被监管单位进行会谈，并适当提高对这类监管对象的非现场监管分析与现场检查的频率和深度；对于综合评估很差的，需要给予持续的监管关注，应提高现场检查频率，加大现场检查和处理力度。

（四）加强沟通协调

目前，在财政监管体系中，其监管主体包括中央财政部门、中央财政部门的派出单位（即财政部驻各地的财政监察专员办事处）、地方各级财政部门，以及受财政部委托对本系统基层预算单位履行监管职能的中央各部门。上述各监管部门因监管事项的不同，具有不同的职能，发挥着不同的作用。加强监管部门之间的协调配合，建立上下互动、左右联动，协调配合、紧密衔接的纵横结合、全方位、多层次的监管体系，应着重开展以下几方面的工作。

一是依托内部网络，建立财政部与专员办之间的信息沟通交流、反馈平台，以便准确、快捷传达上级部门的监管精神、监管要求，解答下级部门在工作过程中产生的疑问。

二是建立与地方财政部门及基层预算单位的沟通协调机制。建立权责明晰的沟通协调制度，在专业分工的基础上加强信息共享、相互配合，形成有效的监管合力，提高监管专业化的水平和监管效力。

三是建立专员办系统的信息交流平台，共享兄弟单位的监管经验，讨论监管疑难问题，有利于上级监管部门了解基层工作的亮点与不足，可以更好地促进非现场监管工作向前发展。

（五）强化监督考核

强化监督考核，是促进非现场监管工作的重要手段。强化监督考核，首先，应建立奖惩分明的非现场监管考核制度。包括对被监管单位的考核制度和对监管部门非现场监管工作的考核制度。对被监管单位的非现场考核制度，即针对被监管单位提供的非现场监管信息资料的准确性、完整性、及时性给予适当的奖惩，促进被监管单位非现场监管工作的有序进行；对监管部门非现场监管工作的考核制度，即针对监管部门非现场监管工作的规范性、有效性、创造性、持续性、科学性给予适当的奖惩，促进非现场监管工作的提升，更好发挥非现场监管工作精确指导作用。其次，要建立非现场监管工作评价制度。为促进非现场监管工作的创新和发展，应建立非现场监管工作评价制度，对非现场监管工作的效率和质量进行评价。非现场监管工作的评价内容包括：信息采集的及时性和全面性、信息分析的合理性和准确性、监管信息档案的完整性、监管措施的可行性和非现场监管的有效性。

二、开发信息平台，实现动态监管

充分利用现代信息技术是开展非现场监管的必由之路和主要抓手。建立现代监管信息系统体系，充分利用联机分析处理、数据挖掘等技术，推进监管信息系统的深入应用，建立适合国情和监管需要的信息管理系统，实现对各类被监管对象多方面、多角度的智能化监管，保障财政管理体系稳健、高效运行。

开发非现场监管信息平台，要以预算监管为核心，以全环节、全过程监管为目标，以数据信息规范整合为主线，以财政性资金监管链条向基层延伸为突破口，充分利用金财工程预算编制、执行、国库集中支付、资产管理等信息系统现有的数据采集渠道，持续、动态收集分析财政管理信息，建立覆盖所有监管事项的财政信息监管平台，实现财政资金的动态实时监控和财政数据的综合利用，及时发现和纠正财政资金运行过程中存在的问题，为财政部提供决策参考依据，并积极为被监管对象提供政策信息和服务，有效提升财政资金的管理水平和使用效益。

（一）建立财政监管信息采集机制

在充分利用现代化信息技术的基础上，通过基层单位报备、共享其他监管机构信息以及实时监测等途径，及时掌握各项财政管理信息。

信息采集流程包括信息采集、质量审核、情况记录和信息变更四个主要环节。信息采集，即非现场监管人员督促被监管对象按非现场监管报表的内容、频度和时间要求报送各项非现场监管报表和相关信息资料，对未按时间要求报送数据的情况应及时进行催报；质量审核的主要内容和方法一般包括：报表完整性审核，逻辑关系审核，异常变动审核;情况记录,是指非现场监管人员在完成信息的质量控制工作后，对收集的信息及时进行整理，建立监管信息台账,并按监管流程进行信息传递或报告，作为其后监管工作的基础；信息变更，是指在非现场监管报表和其他信息报送截止之后，如果被监管单位发现数据存在问题，应以正式文件形式提出信息变更申请。

（二）注重对财政监管信息的综合分析

依托于“金财工程”，将非现场监管信息平台与“金财工程”等有关信息系统进行对接，充分利用已有信息管理系统采集的各类数据、信息，通过有效的数据分析软件，及时反映财政事项管理状况。对非现场监管采集的数据，使用统一规范的、符合国际惯例的分析方法，包括比率分析、趋势分析、因素分析、比较分析、配比分析、结构分析和案例分析等基本分析技能和手段，对被监管对象政策执行情况进行评价，及时发现存在的问题。

（三）及时反映处理非现场监管发现的问题

对非现场监管发现的问题，监管部门通过约谈、走访和调研等方式，进一步了解和求证，对其结果区别问题的不同性质，通过上报上一级监管部门或督促被监管单位纠正等多种形式进行处理。

为了加大问题处理力度，一是要建立一套科学、规范、操作性强的量化考核标准，使监管工作有目标，绩效有考核，奖惩有依据。二是实行监管和处理相分离。监管机构应成立处罚委员会或领导小组，通过对非现场监管中发现的问题审理和认定，按照有关规定依法进行处理和处罚。三是加强社会监督，充分利用社会力量参与监管，逐步建立以门户网站为主体、情况反映为补充的监管体系。发挥社会各部门的作用，提高监管部门监管的公正性、公开性和合理性。

值得注意的是，非现场监管信息系统只是一个技术工具，为持续的非现场监管工作提供信息分析基础，并不能代表整个非现场监管过程。也就是说，非现场监管信息系统的建成，并不意味着非现场监管工作的完善，该系统的信息采集只是进行非现场监管工作的一个步骤，而且只限于定量信息的采集，对于缺乏可比性的无法量化的信息亦无法采集。因此，非现场监管人员在系统之外，还需要通过其他方式采集额外的信息，进行综合分析和评价。

三、科学选取指标，构建指标体系

科学选取监管指标，构建指标体系，是实施非现场监管的关键。制定科学、规范、有效的衡量标准，运用多种分析方法进行日常监管分析，可以准确地识别、度量、分析、预警、判断被监管对象财政事项管理状况和政策执行情况，保证非现场监管的有效性。

（一）非现场监管基础指标的定义

包括“指标定义”和“计算公式”两大部分。指标定义是对指标计算方法的描述；计算公式是对计算方法的细化和明确。通过指标定义和计算公式，将“非现场监管基础指标”与“非现场监管报表”的具体项目建立联系，明确监管指标的数据来源，规范监管指标的计算公式。同时，随着非现场监管工作的进一步完善，非现场监管指标定义及计算公式将随着监管法规制度和非现场监管要求的变化作相应调整。

（二）非现场监管指标设置

非现场监管指标的设置，是非现场监管的一项重要内容，非现场监管指标设置是否科学合理，直接关系到非现场监管质量。建立科学合理的指标体系，是实施非现场监管的基础。建立科学合理的非现场监管指标体系，应在持续监管、分类监管、差别监管的前提下，把握可比性的原则、纵横结合的原则、突出重点的原则。

四、整合监管方式，提升监管成效

（一）充分利用信息平台，提升监管效率

利用非现场监管数据采集和分析系统，根据特定的监管需要生成数据库，通过对不同时点不同范围的数据进行多角度全方位的分析，准确、全面地掌握财政事项运行过程中的薄弱环节，充分利用非现场监管成果，提出监管要求。

（二）实现非现场监管和现场检查的有机结合

将非现场监管结果与现场检查的频度、深度、范围联动，充分发挥两者的互补效应，避免出现监管漏洞。一是通过非现场监管系统收集到全面、可靠和及时的信息，准确实施现场检查，大大减少现场检查工作量；二是通过非现场监管了解到的被查机构以及同类机构的最新情况和信息，特别是对一些风险点和重大的问题缺陷，提出现场检查提示及建议，从而大大提高现场检查的针对性；三是现场检查结果将提高非现场监管的质量，从实地获取的第一手资料将验证非现场监管人员的分析判断，为非现场监管的分析提供大量佐证，提升分析的准确性；四是通过现场检查修正非现场监管结果，非现场监管基于各种信息的分析结果有时也是不准确的，出现分析判断失误时则可以通过现场检查来纠正，从而保证监管决策的正确；五是通过非现场监管工作对现场检查发现的问题和风险进行持续跟踪监测，掌握被监管机构的整改进度和情况，从而加强现场检查的有效性。

（三）及时采取跟进措施和监管行动

非现场监管人员应视具体情况采取不同层级的跟进措施和监管行动，在短期和中期的监测分析时，如果发现一些具体的监管信息出现预警信号，非现场监管人员应立即通过电话、函件等形式询问被监管机构，得到合理的解释和说明，如果这些预警信号很快演变为潜在的风险，则要考虑立即进行现场检查，以获取更为翔实具体的情况。当一些监管指标接近警戒值或触发值时，非现场监管人员应及时发出监管指令，要求被监管机构采取措施改善指标，尽量避免出现违规。一旦出现违规，则应对被监管机构进行相应的处理。

（四）与其他监管机构共享信息

可通过建立定期联席会议、及时交换信息资料等方式，与其他监管机构保持良好的沟通协作，形成监管合力。

（五）保证非现场监管工作的质量和持续性

监管部门应指定专门人员从事非现场监管工作，并保持相对稳定。非现场监管人员对承担的非现场监管工作负责，独立做出监管结论。非现场监管工作人员做出监管结论时，应制作监管日志和工作底稿，并留底备查。

（六）提高监管信息的准确性和监管效率

非现场监管信息系统主要完成对被监管机构日常量化信息的采集和加工，为非现场监管人员提供技术支持，要提高监管信息的准确性和监管效率，非现场监管人员应充分利用该系统提供的技术支持，针对不同类别的报表、指标和数据信息，进行不同频率（月度、季度和年度）的非现场分析，并依据分析结果制定不同的监管行动方案，包括实施现场检查。此外，非现场监管人员对于系统采集到的信息，应评估其完整性、合理性和准确性，并借此分析和评价被监管单位财政事项的管理情况。