我国事业单位社会保障基金管理问题及应对策略

■周 聪

一、事业单位养老保险制度改革的背景

（一）减轻国家财政负担，逐步推进机关事业养老保险社会化和市场化进程

事业单位从业人员规模庞大、种类繁多，全国有126万个事业单位，财政供养事业单位人员3000多万人，占全国财政供养人数的近80%，加上全国公务员大约900万人，合计全国财政供养人数为4000多万人。除在职外，机关事业单位退休人员的养老金，仍然是沿用具有浓郁计划经济色彩的国家财政统支统付。由于机关事业单位退休人员支出增长很快，如全国养老保险支出2000年还只是2115亿元，2010年达到10555亿元，10年增长近5倍。国家把全部公务员及事业人的供养和退休人员的养老实行财政大包干，因此负担极重，不改革现行的养老制度，势必会影响到构建和谐社会公共财政的推进，还会影响到机关事业单位的生机活力及未来发展，这是改革的主要原因之一。

（二）养老保险制度中客观存在的“多轨制”现象，不利于体现社会公平原则

建立和完善社会保障体系，本来是为了促进和实现社会公平的，政府不能因为公民身份与职业不同实行不同的养老政策，从社会公平角度看，至少要把企业和机关事业单位养老制度统一起来，以减少诸多不必要的矛盾和攀比，有利于促进社会分配公平。从某种意义上讲，以养老保险和医疗保险为主要内容的社会保障体系也是维系社会和谐的根基。目前机关事业和企业职工退休养老金收入差距过大，机关事业单位养老金收入分别是企业职工的2.1倍、1.8倍，自筹的养老金收入不如国家拨付的多，容易引起企业职工的愤懑。另外，城乡差距、地区差距、行业差距等，都缺乏统一的制度规范，从而呈现出养老制度碎片化的现象。目前国家即使提高了企业退休人员基本养老金，但养老金涨幅比例还是比不上工资上涨，养老金缺口仍然巨大。

（三）面临日益严重的人口结构老龄化，必须实行全国统一的基本养老保险制度

当前，我国各地都在建立城保、农保等制度，如何并轨统一，逐步过渡完善，既要解决公平性问题，又要研究效率性问题，促进各类养老保险之间的相互衔接、跨行业地区流动、提高保值增值能力。随着我国老龄化步伐的加快，养老保险入不敷出的日子即将到来，机关和事业单位退休人员养老保险制度“拨改筹”日益紧迫。我国 2010年老年人扶养比（每百名劳动年龄人口负担老年人的比例）为 19% ，大约 5个劳动年龄人口负担 1个老人。预测到 2020年，约3个劳动年龄人口负担 1个老人，2030年约 2.5个劳动年龄人口负担 1个老人。据统计，从 2011年到2015年，我国老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年增加老年人 860万，到 2030年，全国老年人口规模将会翻一番，国家负担将加重。

（四）趁事业单位正在进行分类改革，一鼓作气开展养老保险制度试点。

1995年开始启动事业改革，我国事业单位改革最早就是从科研体制改革起步的，当时全国县以上科研机构共有5800多家，其中 国家级科研机构有1000多家，科研人员队伍可谓庞大，财政包袱相当沉重。过去国家财政是按人头划拨科研院所事业费的，改革后事业费减少到 1/3，剩下 2/3改为课题经费，由科研院所通过申报课题竞争。2006年事业单位开始实施收入分配改革，实行了岗位绩效工作制度，收入由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴构成。同一年，全国实施了规范的事业单位公开招聘制度，积极推进事业单位人事管理制度改革，转变用人机制，全面实行聘用制和岗位管理，2012年，公开招聘制度将在全国各级各类事业单位中实现 “全覆盖”。从 2011年到2015年，我国将用 5年时间，完成事业单位分类改革；到2020年，建立新的事业单位管理体制和运行机制，形成具有中国特色的公益服务体系。继我国国企改革的结束，近十多年基本可以说是事业单位的“改革期”。

二、新时期的中国社保体系正面临严峻挑战

（一）养老保险基金的筹集方式不能适应人口老龄化的社会需求

2000年，我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别为10%和7%（第五次人口普查结果），这标志着我国已进入老龄化社会。第六次全国人口普查结果显示，60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，根据中国人口研究中心的研究预测(2003)，2050前我国的老龄人口比例和老龄人口规模将持续增长，到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将达到4.5亿和3.36亿，分别占总人口的32.7%和24.4%。应该说，国家基本养老保险覆盖面较窄、历史包袱较重。当前，我国社会保障和养老体系的现状是，社保基金的覆盖面很窄，占总人口30%的城镇人口，占用了全国保障费用的83%，而占总人口70%的农民的社会保障支出只占用了全国保障费用的17%。城镇人口享有的保障费用是农民的25倍之多。

（二）社会保障基金投资渠道单一，效率低并且缺乏透明度

我国社保基金管理以保证安全性为主，除保证正常的开支外，结余部分仅限于存入专业银行或购买国债，近几年随着银行存款利率的下调，社保基金的收益率也随之下降，国债的利率受银行存款利率的影响也不断下调，很难保证保值增值。在社保基金管理过程中，出现了政企不分，信息披露不完全，市场监督管理力度不大的现象，这就增加了监督管理的难度。比如，2002年山西省太原市出现了一起巨大的社保基金挪用诈骗案，2006年上海也发生了类似的案件，这些案件都是在社保基金管理过程中由于缺乏透明度造成的。

（三）社会保障基金监管机制不健全

目前我国社保基金管理机构分散，管理层次过多，造成了地区和部门之间很难协调和集中运营，这就加大了社保基金的投资风险。现在各部门都在设置管理机构，从而出现了机构重复，人员过多，工作效率过低的现象。而且没有完善的法律法规，没有形成统一的、系统的、完整的社会保障法律体系，法制不健全将导致我国社保基金无法可依、无章可循，给基金的筹集、发放带来了不便，另外由于法制的不健全，即使立法，它的程序会依赖于政府主管部门，造成以政代法，政法不分。

三、加强事业单位社保基金管理的制度改革，积极寻求应对策略

我国现行的社会保障制度，从实施至今经过一段时间的发展对我国社保基金的发展有一定的促进作用，并且初步建立了多层次的社保基金管理模式，但在对社保基金的管理和投资方面有很多的问题。鉴于对以上各类问题的分析，本文从以下几点来探讨我国事业单位社保基金管理的制度改革和应对策略。

（一）加强立法和执法，强化社保基金管理法律依据

完善和健全法律制度，提高对社保基金管理的立法层次，加强社会保障法律体系的建设，用法律手段从根本上规范和建立对社保基金的监督和管理机制。出台系统和权威的关于社会保障的基本大法，如《社保基金监督管理条例》或《中国社会保障法》等社保基金监管的法律法规，指导、规范基金征缴、管理、支付、运营等过程，明确法律责任，统一法律规范，构建一套权责分明的社保法律体系，对各类、各级保障部门和管理机构进行明确的职责分工，保证社保基金管理和监督的效果。同时，进一步拓宽社会保障基金的来源渠道。一是将一定比例的全国社保基金投资于风险分散、收益较高、见效较快的产业，增加收入；二是要根据我国国情，考虑征收特种税收，如征收特种消费税、遗产赠与税、特种社会保险税等，专门用于弥补社会养老基金缺口。此外，发行政府特种债券，逐步解决隐性负债问题，也是必要的。

（二）确立基本养老理念，体现公平原则

无论是事业单位养老保险制度改革先行，还是公务员养老保险制度改革同行，皆要秉承社会公平和统一国民待遇的原则，逐步取消养老金收入的“多轨制”。国外政府公务员养老待遇优厚，普遍高于社会雇员，一般发达国家公务员退休工资替代率在 67%-84%之间，最低是英国 67%，最高是日本 84%，而非公务员退休工资替代率仅在30%至60%之间。同我国机关事业退休工资替代率差不多，但非公务员比我国企业替代率高近1倍。由此可见，要缩小机关事业与企业退休金收入之间的差距，应当多从企业提高替代率方面考虑，从解决养老的短板入手，以现有国家财力，努力增加企业退休金收入。当然，随着机关公务员和事业单位养老保险制度的改革，“多轨制”现象会得到改善，以建立更能体现出中国人性化社会的养老保障体制。

（三）以“三圈理论”分析事业单位养老保险改革

美国哈佛大学教授达奇·莱昂纳德的“三圈理论”，即价值、能力和支持三个圈，是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。制定任何一项公共政策，首先必须考虑政策方案的目标能否体现公共价值，是否以公共利益作为政策方案的最重要诉求，即价值问题；其次，必须考虑政策方案的实施与执行中的约束条件，达到政策目标的人财物条件是否具备，即能力问题；第三，必须认真考虑政策方案所涉及的利益关系者的态度和意见，能否获得各个方面的认同与配合，即支持问题。只有这三圈相交，这项政策才能得到有效执行，达成预期效果。根据三圈理论分析，事业单位养老保险制度改革的公共价值毋庸置疑，这项改革对于建立公平社会和推动机关事业养老保险“拨改筹”是很有价值的。但从支持圈分析，应先将事业单位养老保险开始改革，机关公务员按兵不动，政策设计者把自身作为“例外”观看，改革价值说得再巨大，恐怕也难以取信于人。并且试点改革方案是将事业单位养老保障水平向企业看齐，这可能会损失相当一部分的支持者，形成改革的阻力。从能力圈分析，这项公共政策改革有价值但缺乏全体支持。因此，在进行改革实施和执行前，要么争取更多的支持，要么重新调整公共政策，扩大三圈相交的重叠部分，推动变化。

（四）事业单位养老保险改革，做加法还是做减法

事业单位养老保险制度改革应当从解决“养老不公”着眼，实行分类改革，逐步到位，老人保留老办法，中人略减，新人多降，限定一个时期内使其与企业退休养老金水平接轨。最主要的是让国家逐渐退出养老重负，推崇实行多元化养老保障体系。首先，要加快建立企业年金制、机关事业单位公职人员补充年金制度，实现基本养老金机关事业企业一致性，缴费比例、财政 扶持度、养老金替代率必须统一。其次，第二部分为个人账户养老金，这部分资金来源应当分类解决，薪酬制度改革之前参加工作的老同志由财政负担，中人可建立工龄递减的缴费比例，新人必须完全按照新规定执行，以合理划分政府与机关事业公职人员之间的缴费责任。第三，就是以机关事业补充年金制度，按照公职人员在职的绩效、工龄、职位职称等方面的指标，补充公职人员维持较高的养老金生活水平，相当于西方发达国家复合型养老保险制度。社会保险制度的发展是与国家经济发展状态密不可分的，从建国到现在，中国已经打破了长期以来在计划经济体制下形成的我国社会保险费用完全由政府和企业承担的做法，建立了以社会统筹与个人账户相结合为主要特点的现代企业养老保险制度，保障了离、退休人员的基本生活，维护了社会稳定。目前，全国大多数省份已经取消了公费医疗，公务员都将纳入城镇职工医保，率先破除了医疗保险“双轨制”，以避免基于身份不同而产生的社会差异不公。养老保险性质也是一样，需要多方努力，逐步消弭差别，建立社会主义人性化的统一养老制度。