国库集中支付制度下高校预算管理的优化

母丹

（重庆教育学院，重庆400067）

国库集中支付制度也被称之为国库单一账户制度，是一种以国库单一账户体系为基础，资金拨付以国库集中支付为主要形式，是包括了从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务提供者账户全过程的监控制度，其核心是通过国库实现直接支付和进行监管控制。高校预算管理是高校财务管理的起点与核心，是保障高校日常运行和长远发展的有效手段。高校预算管理是推进国库集中支付制度的基础，两者在目标上是一致的，相辅相成，根本目的都是要对财政资金实施有效管理。同时，高校预算管理又是国库集中支付制度成功改革的重要保障。高校预算管理作为财务管理的核心，对学校各方资源调配与业务的合理安排，使高校各方面能按照国库集中支付制度要求执行，对国库集中支付制度顺利实施提供了有效保障，国库集中支付制度的实施，从根本上强化高校预算管理。

1 国库集中支付制度下高校预算管理的变化

国库集中支付制度作为一种国家财政资金管理模式，对高校的预算管理带来很大的影响。主要表现在以下几个方面：首先，高校的经费划拨方式产生了变化。实行国库集中支付制度前，财政拨款是由国库将资金划到一级预算会计单位，再由一级预算会计单位划转到二级预算会计单位，最后由二级预算会计单位划拨到高校在商业银行开设的账户上，由高校自主支配使用。国库集中支付后，国库根据已批复的高校部门预算和用款计划直接向高校在商业银行新开设的零余额账户下达和划拨用款额度；其次，支配经费权限发生了变化。由于经费划拨方式的改变，与以前高校自主支配账户资金比较而言，现今学校只有预算内经费额度的使用权，不再拥有在预算和用款计划外资金的调度权；第三，结余资金管理发生了变化。实行国库集中收付制度前，财政性资金同学校其他资金一样，其结余自动转入“事业基金”，以后年度可继续使用。国库集中支付后当年的预算经费仅限当年使用，尚未使用的授权用款额度将自行注销，不可跨年度使用。这些变化的产生，必然对高校预算管理的机制产生极大的影响。

2 国库集中支付制度对高校预算管理的积极影响

2.1 有效提高了财政资金使用的透明度和效率

在分散支付制度下，由各高校分散设置银行账户，自行掌握尚未支付的财政资金，无法对预算执行和财政支出实施全程监督，并且财政资金在运行中沉淀层次多，规模大，影响资金使用的透明度和效率。［1］在国库集中支付制度下，所有应上缴的收入都纳入国库单一账户，不再设置过渡账户。财政资金实行直接支付或授权支付，通过代理银行支付到供应商，所有没有支付的资金仍然留在国库单一账户中，这样可以减少资金的沉淀量。同时财政部门能够充分利用资金支付的时间差，扩大财政资金库款余额，提高财政资金的可支配权，从而提高了财政资金运行效率，最大限度地减少短期国债的发行量和利息支付，缓解财政支出压力，降低财政运行成本。

2.2 完善了预算管理的监管体系，增大了监管力度

在分散支付方式下，高校既是资金支出的决策者也是办理者。对收到的财政资金高校怎样使用、如何使用，财政部门无法及时了解，只有当高校上报会计报表时才能知道。实施国库集中支付制度改革后，实行财政直接支付的资金，通过国库单一账户直接支付给商品和劳务供应者；实行财政授权支付的资金，通过财政部门为高校设立的零余额账户支付给商品和劳务供应者，资金不再停留在高校。在此过程中财务主管部门对高校每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款信息都可以进行实时监测。一旦发现问题和疑点，能够迅速进行核查。财政监督实现了从事后查账到事前和事中监督的转变，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金支付的安全和高效。

2.3 加强了高校预算管理水平和预算执行能力

在国库集中支付改革之前，许多财政资金由自主管理，财政部门缺乏来自高校的预算执行信息，很难做到及时、准确的管理与反馈。国库集中支付制度改革后，财政资金不再直接下拨到高校，由高校根据财政部门审核和批复过的用款计划，以直接支付和授权支付两种方式使用资金。而用款计划编报的依据就是高校的预算，从而对高校的预算和编制提出了严格要求，有利于强化高校预算管理，提高预算的准确性和严肃性。

3 国库集中支付改革后高校预算管理存在的问题

3.1 高校预算管理难度加大，削弱了高校资金使用的自主权

国库集中制度的施行后，将高校所有的预算内、外资金都要上缴财政统一账户下的分类账户，由银行代收，财政统管，虽然原则上没有改变高校的支配权与使用权，但是财政部门从预算到支出施行全过程的监督与控制，高校的资金自主权要通过报送预算时，将所有可能发生的资金使用都考虑进去，显然，难度太大，如果遇到新情况，往往因为预算约束与财政部门的限制而无法应对，这使得高校财务管理重心完全倾向于预算管理，高校现阶段只能通过全面的、科学的、准确的预测学校一年发生的全部情况并纳入预算，才能保证高校资金的支配与管理，大大增加了预算管理的难度，以目前高校现状而言，几乎达不到这样的要求。

3.2 财务风险意识较低，资金使用效率有待提高

在我国当前财政制度改革下，随着国库集中支付制度的实施，对资金要求统一管理，通过预算管理刚性的约束，对预算执行进行事前与事中管理。在预算不精确的前提之下，国库制度的支付管理将达不到应有的效果，从而将影响到高校管理与运行的效率。［2］高校收入预算管理中，经常会发现预算收入数与实际收入数不一致。巨大的预算缺口只能通过其他资金途径解决，资金不到位，预算支出难以执行，暴露出高校财务的风险。特别是近年来随着高校规模的不断扩大，其对教学设施的需求也不断地增加。为了满足这一需求以及提升高校的整体形象，高校开始向银行贷款并且呈现逐年增加的趋势。高校对于银行贷款的性质认识不清，盲目贷款，但是由于高校的经费有限且需要先满足教师和学生的需求，确保高校的正常运作，剩余的资金才能用于偿还贷款利息。如果遇到还贷高峰，高校的收入资金又无法及时到位，这样就很可能造成高校资金链的断裂，高校就会面临财务风险。

3.3 高校财务系统与国库、银行信息系统不能联网，加大了监管难度

完善的财政支付信息系统和银行清算系统的建立是国库集中支付制度实施的前提条件。但是目前我国财政、征收机关、高校、国库之间还没有实现网络联系，高校内部的电子信息管理系统未完善，或己经建立但由于技术问题还没有与财政信息系统对接，加上各银行间的清算系统不够完善，导致财政授权支付和财政直接支付信息反馈不及时，影响高校工作正常展开。

4 国库集中支付制度下高校预算管理的优化措施

国库集中支付制度改革后给高校预算管理带来很大的影响，既有积极的因素，也暴露出很多问题。从预算的制定到实施以及后续的监督过程都要有相应的整改措施，以适应我国财政体制改革所带来的新的要求。笔者认为应该密切联系国库集中支付制度的改革本质，结合我国高等教育改革发展的需要，针对存在的问题，做好以下几项优化措施：

4.1 在集中支付制度下强化高校自主管理能力

高校拥有对自有资产的自由支配权，现阶段高校由于国库集中支付制度改革，自身可自由支配资金减少，表面上削弱了自身管理的积极性，但随着我国教育体制的发展，高校必然要走上自我管理之路。随着我国高校的发展，高校竞争也从单一的教学科研方面向综合学术与全面综合管理能力比拼转变，为提升资金运用实际效用发挥，必须增强高校自主管理权力，提高学校内部学院与各部门的自主经营能力。当前要将国库集中支付制度作为一种辅助措施，针对严格的资金控制与管理的需要，从院部和基层的自身管理做起，加快提升高校自我管理能力，提升资金运作与经营能力，变约束为动力，协调与调动各方资源，为我国高校在市场经济条件下自身良好发展创造发展条件。

4.2 建立绩效预算管理模式，优化预算编制

建立绩效预算管理体系要强调效益为宗旨，财随事走，事因财定。以目标管理和部门预算为支柱，畅通的信息传导与反馈渠道为保障，协调发展的内生制度与外生制度为条件，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式［3］。

首先，通过制定及完善自身预算管理办法等制度，强调预算的严肃性，同时明确预算的收支范围、编制程序与方法、编制原则、预算执行和调整的具体规定。同时还要明确学校和各个院系部门在预算编制和执行中的职责以及权限，使学校内各院系部门都清楚自己在预算管理中的权利及义务，在预算收入的取得、预算支出的使用，以及预算的追加、调整等都能做到有章可循。为了预算的有效落实，可以建立预算编制、执行、监督与评价相分离的预算管理机制，将预算的编制、执行、监督与评价三个环节的职责确定清楚，实行相互分离，相互独立的运作。预算编制机构负责学校预算编制工作，预算执行机构则具体实行预算的执行，预算监督与评价机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，三个环节做到各司其职，各负其责。

其次在预算编制方法上要实行零基预算与滚动预算相结合。零基预算法是指部门或单位在编制年度预算时不以上年度预算安排为依据，而按照一定的标准重新审查和评价预算安排，结合事业发展需要和财力可能，逐项审议各种支出的必要性、合理性及经费额度，从而确定预算。零基预算有利于该校提高预算的科学性和准确性。滚动预算是随着高校中长期发展战略目标提出来的。传统的预算管理模式一般是编制一年的使用年限，较少考虑到学校和校内各部门的中长期发展规划和学校资金供给间的协调关系，这样不利于高校的长期规划的实施。因此在采用零基预算的同时，可以积极采纳滚动预算。滚动预算可以通过预算控制机制来加以配合。具体的方法是：滚动预算可以把整个预算分成若干阶段来落实。每个阶段根据前一期的预算执行情况对以后阶段进行修订，增加下一个阶段的预算额度，如此逐期安排学校的资金，这样有助于确保学校各项工作的有序连续地进行，同时保证目标的质量。与传统预算相比，更具有动态性的特点，充分发挥预算的指导和控制作用。

第三，要加大对预算执行过程的控制，建立内部控制制度。预算执行控制是高校预算管理非常重要的一个步骤，一个良好的内部控制制度应该反映其资金运动的特点，根据国库集中支付所带来的预算资金运动的变化，其内部控制应做好两个方面的工作。一方面是国库资金的支付从预算申请、采购、使用到监督各环节，对不同主体授权和责权利的安排应当清晰、对称；另一方面是建立相应的风险防范机制，减少或有负债可能带来的支付风险。具体讲在财政部门建立高效的资金管理制度及相应的岗位责任制，在各预算单位建立资产管理制度及相应的岗位责任制，并在预算单位与财政部门、国库管理机构、政府采购部门、代理银行之间形成相互制衡、相互监督的内部控制体系。

最后，要建立起预算激励机制。过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行国库集中支付制度下的绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。学校根据内外部考评结果对于绩效好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门，则予以公告，削减直到取消这项预算。

4.3 建立预算信息管理系统，加大信息交换力度

高校应当建立全面的预算管理信息系统，通过软件手段提升管理效率。学校首先要建立预算数据库，将学校相关机人员、机构、资金、财务等基础资料和动态变化情况纳入基础数据库管理；同时建立专项资金项目库，将学校有关职能部提供的各种专项资料输入计算机备案，为滚动编制项目预算提供依据。二是建立预算编报系统，主要包括系统管理、报表录入、报表报送、报表汇总、数据查询和报表审核等方面的功能。三是建立预算指标管理系统，主要对预算执行中预算指标的下达、追加、追减、结转等事项的管理。四是建立与国库集中支付相适应的更加完善的会计账务处理系统，主要包括凭证处理、账册查询、账表输出等方面的功能。另外，国库集中支付制度的实施需要财、库、行等部门密切协作、大力配合，要建立信息交流系统，疏通与财政、银行等机构的信息互通的渠道。总之，高校预算管理信息系统依靠网络技术与系统支持，全面提升高校预算管理效率。

［1］黄海兰.政府收支分类改革及其对高校财务管理的影响［J］.会计之友，2008，（12）.

［2］贵艳.高校实施国库集中支付制度改革需解决的问题［J］.财务与会计理财版，2006，（6）.

［3］毛宗平.高校财务绩效管理探析［J］.现代商业，2009，（2）.