浅析我国住宅保障体制建设的重要性及存在的问题

○杨红梅 彭 麟

（1、广州市亿信房地产土地评估有限公司 广东 广州 5100002、广东水利电力职业技术学院 广东 广州 510000）

浅析我国住宅保障体制建设的重要性及存在的问题

○杨红梅1彭 麟2

（1、广州市亿信房地产土地评估有限公司 广东 广州 5100002、广东水利电力职业技术学院 广东 广州 510000）

本文在明确我国住宅保障体制建设重要性的基础上，阐述了我国住宅保障体制应该发挥的作用，分析了目前住宅保障体制建设中存在的问题和困难，并提出了构建科学住宅保障体制的关键措施。

住宅保障体制 住宅保障体制顶层设计 住宅保障体系管理与建设主体

一、建设我国住宅保障体制的重要性

根据房地产用途，房地产业可以细分为住宅业、商业房地产业、工业房地产业以及其他房地产业如加油站、高尔夫球场等。其中，住宅业既具有房地产商品属性，也具有产品属性，其产品属性主要体现为住宅的社会保障性，即住宅除了可以作为商品出售，还必须作为产品解决社会群体中中低收入群体的最基本的居住需求。住宅的保障属性与社会制度无关，无论是资本主义社会还是社会主义社会，在目前的社会生产力条件下，中低收入群体都无法通过市场渠道解决最基本的居住需求，只有通过政府和社会协助他们解决居住需求，即政府采用社会保障体制解决其居住需求，也就是我们通常所讲的通过住房保障体制来解决中低收入家庭的基本居住问题。

住宅保障体制的建立与完善，不仅是一个经济问题，更是一个政治问题和社会问题，是贯彻执行“三个代表”方针、路线的最根本的体现，是“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的根本要求。在经济方面，如果没有构建科学完善的住宅保障体制，则房地产市场的资源配置必然是扭曲和难以有效进行宏观调控的，极易引起房地产市场的波动，进而影响整体经济的运行。目前我国房地产的泡沫化是与我国住宅保障体制建设的滞后分不开的。在社会方面，科学完善的住宅保障体系是社会和谐稳定，缩小贫富差距，减小基尼系数的保证，也是实现科学发展观的基本保证。

二、我国住宅保障体制应该发挥的作用

关于住宅保障体系的作用，最根本的是解决中低收入家庭的居住问题，实现居者有其屋，从而在保障全体公民最基本居住需求及在相关社会保障体制日益完善的前提下，实现社会和谐稳定，并最大限度调动我国全体劳动者的劳动积极性，为国家的繁荣富强打下坚实的社会基础。

但是，建设我国住宅保障体制的另一个重要作用没有引起大家的关注，就是科学完善的住宅保障体制是对房地产业进行市场调控的最佳稳定器，它可以有效调整房地产业发展的巨大波动性，能够有力保障房地产业健康平稳发展，同时可以将房地产投机泡沫挤到最小。

三、我国住宅保障体制建设中存在的问题

第一，住宅保障体制建设时间短，与房地产市场体制建设相比明显滞后，住宅保障体制建设顶层设计重视程度不够。我国自上世纪90年代初开始在市场经济体制下进行房地产市场体制改革以来，初始阶段对住宅具有的社会保障属性认识严重不足，片面认为住宅市场化就是完全通过市场就可以解决全体居民的住房问题，在体制建设上主要侧重于市场化体制建设这一部分，直至2000年取消福利分房。而一直到2004年才从政策层面出台了《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》。但是，对住宅保障体制如何建立、实施、适用对象、建设机制等方面均处于模糊和探索阶段。2007年国务院分别出台了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》以取代2004年的两部法规，其间又因为2008年的全球金融风暴和其后的通货膨胀等因素，导致住宅保障体制建设力度不够。另外，住宅保障体制的顶层设计重视程度也明显不足，许多政策措施在某种程度上具有摸着石头过河的盲目探索性，这从“十二五”期间，我国建设城镇保障性安居工程3600万套保障房的硬性指导的实施，住宅保障房种类设计的不科学，住宅保障房的准入、管理、审核、退出等机制中产生的许多问题可以清楚显示出来。

第二，由于对住宅保障体制的认识模糊及既得利益者阻扰等因素，导致住宅保障体制有异化为中高收入群体住宅高福利补贴体制的倾向。由于现有房地产体制尚不完善等原因，自2004年底开始的房地产住宅价格飙升趋势一直持续到2010年底，2011年至今，房价进入量价僵持阶段。但是，目前的房价之高已经导致了大部分群体无力购买住宅，甚至新闻中出现部长级官员自述买不起房的报道。基于对市场体制及住宅保障体制存在着认识模糊和误区，目前在官员、公务员或者与之联系密切的群体中，出现了通过福利房解决这部分人住房的问题，而且具有越来越普遍的趋势，在高房价的背景下，特定群体继续享受着福利分房的待遇，甚至有些人以此牟利发财。同时，这种超国民待遇，让不公平的情绪蔓延，并危及到整个房地产市场的前景。如深圳市历史上所谓“最后一批”福利分房，对于此问题的争议主要体现在：一是官员、公务员等在我国现有全体劳动者中工资、福利均属于中高收入群体，与住宅保障体制所针对的目标对象不符，也与房地产市场体制、市场经济体制的发展要求不相符；二是官员、公务员等群体又是房地产制度制定和实施的群体，有通过公权力为特定群体争取超国民待遇的问题。由于这一问题继续扩大和升级，以致国家权威新闻机构—新华网也就此发表题为：重启福利房？住建部启动课题研究公务员住房怎么解决。

第三，现有住宅保障体系在管理、准入、审核、退出、监控等相关环节制度不健全，严重影响现有住宅保障体系预期目标的实现。不难发现，监管不力甚至缺位是导致相关问题的主要原因。在保障房申请准入环节，尤其在申请人收入这块，统计非常不全面，导致一些地方出现“开着宝马住保障房”的现象；在保障房分配公示环节，许多地方政府部门的第一反应常常是躲避社会监督，从公示环节患上“节假日公示综合征”可见一斑；违规申请成本低，如有的地区对保障房违规申请的处罚措施只是处以5000元的罚款，以及3年内不准申请保障房的处罚；进行保障房再分配时就遇到了退出难，一旦发现承租人条件超标或违反规定，一般都是让街道社区工作人员上门告知，并耐心做思想工作劝其腾退，难以对承租人强制处罚。

第四，住房保障体制的管理、建设主体不明确。住宅保障体系的管理主体原则上是由政府担当，但是具体政府应该采用什么模式来担当，管理主体角色不明确。对应保障房建设主体，哪些组织、团体在什么条件下可以成为住宅保障建设主体，哪些不可以，这些问题的认识和实践也比较模糊，随意性很大，有的甚至是由个别领导拍板确定的。政府在保障房问题上应该发挥什么作用，规则是中央确定还是个别地方自行确定？如果相互之间出现矛盾如何处理？如果不同地区之间由于规定不一致出现混乱又怎么办？是不是谁有资金谁有土地都可以成为保障房建设主体等等诸多问题均需要进一步明确。

第五，住宅保障体系的产品种类相关问题不明确。目前我国保障性住房的种类比较多，也比较混乱。在现有体制性的保障性住房主要有廉租住房、经济适用房、两限商品住房、公共租赁住房四种。这四种保障房的建设比重，国家与地区各种保障房的覆盖范围和群体，保障房与商品房之间各自所占的比重等等问题均不明确。2004年廉租房政策的出台是保障房政策出台比较早的，原因是经济困难群体的居住问题最早暴露出来，由此制定了廉租房管理办法。但是，廉租房在整个住房体系中的比重、资金来源、建设主体等均未确定，形成了完全由地方政府自愿建设的局面。部分地方政府对此认识比较早、比较重视的，建设情况就好一些，不重视或者认识不到的，廉租房建设就是空白。经济适用房与停止福利分房前的房改房的区别在认识上比较容易混淆，而且其适用对象也同保障性住房的对象有偏差，主要是行政事业单位和部分效益好的国有企业等实际上的中高收入群体。而经济效益差的国企及民营企业、外资企业的员工基本上没有机会购买经济适用房。两限商品住房是2008年为了控制房地产尤其是住房价格过快上涨出台的一个临时性政策而确定的保障房种类，其原来设定相应政策的初衷是控制房价，并不是为了构建住宅保障体系。公共租赁住房是2010年出台的，其覆盖范围、建设力度、认定标准、来源等均是不同地方政策不同，目的性不强。还有部分地区打着保障房的名义私自建设严重超标的保障房。

第六，住宅保障体制的相关法律法规的建设比较滞后。到目前为止，我国在住宅保障性法律法规方面比较欠缺，主要是2007年和2009年出台的几部行政法规和部门规章。在国家法律层面及地方配套性法律法规方面均比较欠缺，至今，我国尚没有制定与出台《住宅保障法》等。由于保障房法律层面的政策出台滞后，导致与其相配套的行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等更是无从着手制定和实施。

第七，保障房的供应力度不够，建设资金缺口较大。据相关资料统计，1999—2007年全部廉租房仅解决了全国统计在册的低保家庭住房困难户中123万户，尚有将近90%的统计在册的最低收入家庭的廉租房保障问题还未得到解决，廉租房的保障任务完成偏低。2009年全国经济适用房竣工数量仅为39.8万套，竣工套数总体呈下降趋势。2010年保障性住房和棚户区改造基本竣工370万套。虽然，2011年的保障性住房的计划建设数为1000万套，“十二五”期间，我国城镇保障性安居工程将建设3600万套，按照计划，2012年1000万套保障性住房必须在10月底前全部开工。但从部分城市2012以来保障房开工情况来看，成绩并不乐观，一些城市开工率不到三成。根据住建部公布的计划，这一千万套保障房建设需要1.3万亿的静态资金，除了中央财政投入以外，约有8千亿元将会通过社会机构和保障对象及其所在的企业来筹建，任务必须完成，而大部分保障房建设资金还需要筹集。

第八，保障性住房的质量控制体系不完善，未来保障性住房的建设工程质量是一个潜在的重要问题。由于保障性住房的建设资金缺口比较大，预算资金比较缺乏。为了控制建设成本，就有可能降低建设质量。另外，由于没有严格的保障房质量管控体系，未来保障房质量的控制也是进行房地产体制改革必须关注的一个关键问题。

四、构建科学住宅保障体制的关键措施

第一，建立科学住宅保障体制的前提是重视和完善住宅保障体制的顶层设计。传统上我国改革开放在路径上采取了从下到上、先易后难的路径；在顺序上，采取了先生产后流通、先经济后社会政治其他领域，开放采取的先东部沿海后沿江沿边和中西部地区；在进程上，采取了先点后面推广的方式；在利益分享结构上，采取了先改革增量后以增量改革带动存量改革的激励方法。

这种改革特点决定了我国的受益人群具有明显的阶段性和群体性。在改革初期，由于改革是从基层率先自发发动，农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代以后，随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进，改革的受益群体从农民、工人转向精英群体，而且随着时间推移，精英群体从改革开放中获益越来越多，农民和工人获益相对较少，甚至出现了边缘化倾向。这种模式无形中就容易形成各种既得利益集团。在改革过程中，这些既得利益集团（部门或个人）利用公共权力、公共资源、金融资本等关键要素，获得了比别人更多的“好处”，开始他们支持改革，尔后转变为不愿改革，甚至有些部门还打着改革的旗号，借助自身在体制和决策上的优势地位，垄断资源、扭曲市场、忽视社会公共福利，刻意强化集团和个人的既得利益而阻碍改革。改革开放受益群体的分化必然使城乡、区域、阶层收入差距不断扩大，要想缩小或遏制收入差距扩大的趋势，就必须调整既有的改革开放方式。

现有的住宅保障体系就是典型，住宅保障体系的建设是采用摸着石头过河的模式，在房地产业市场化改革的过程中逐渐发现和意识到住宅还具有社会保障的属性，由此才开始见招拆招式的被动改革。出台的相关政策临时性倾向明显，住宅保障体制启动之初并没有科学的顶层设计，导致目前出台的一系列住宅保障制度在很大程度上起不到应该起到的效果。由此，重视和完善住宅保障体制的顶层设计是构建科学住宅保障体制的前提。

第二，建立和明确住宅保障体系管理与建设主体是落实保障房政策的基本要求，也是实现政府与被保障对象双赢的政策基础。所谓住宅保障体系管理主体主要是指住宅保障体系在政府层面由什么部门来负责完成管理、规划、安排与控制等工作。如与住宅保障同属于社会保障体系有机组成部分的医疗保障、失业、养老保险体制一样，需要有明确的管理主体。而目前关于保障房的相关事宜的管理主体处于政出多门、比较混乱的局面，如保障房分配资格的审核就需要通过金融、社保、财税、车管、民政、住建等多个部门审核，表现出来就是每个部门都会涉及、每个部门都可以不承担审核不严的责任，出现了明显的监管不力甚至缺位的情况。同样，保障房建设主体目前也存在类似问题，因此必须尽快构建科学、合理的保障房体制的管理和建设主体。

第三，建立科学、明确住宅保障体制的产品体系是真正实现保障房社会目标的关键。所谓住宅保障体制的产品体系主要是指在住宅保障体制中可以提供的保障房的种类。由于住宅保障的目的是通过非市场化的方式解决社会群体中低收入家庭最基本的居住困难的问题，不同于市场化下的各类商品房，在房地产市场中，生产什么商品、什么类型、生产多少商品，均是商品房的生产方根据市场消费者需求决定的，是由市场中“看不见的手”自主调节完成的。而住宅保障房的生产供应不是根据生产确定的，而是根据住宅社会保障的力度、范围和特点决定的，同样提供什么种类的保障房也是必须围绕社会住宅保障的根本目的来确定的。科学设计住宅保障体制的产品体系才能最终实现社会住宅保障的目的和效果；混乱的住宅保障体制产品体系必然实现不了社会住宅保障的目的和效果，同时还会扰乱整个房地产业的健康发展，极大削弱政府宏观调控的能力和效果。

[1]陈伯君、钟怀宇：我国农村土地制度产权改革的风险分析报告[EB/OL].光明观察，2008-04-01.

[2]潘家华、李景国：中国房地产发展报告[M].社会科学文献出版社，2011.

胡冬梅）