北京市产煤地区产业转型的对策研究

○龚健

（北京市工程咨询公司）

北京市产煤地区产业转型的对策研究

○龚健

（北京市工程咨询公司）

北京市具有比较丰富的煤炭资源，截至2006年底，全市煤炭资源储量为22.9亿吨，其中，房山区6.7亿吨、门头沟区12.3亿吨，全市煤炭可采储量为2.2亿吨。北京市的煤矿分布在房山8个乡镇（包括周口店镇、蒲洼乡、霞云岭乡、史家营乡、大安山乡、佛子庄乡、南窖乡、河北镇）和门头沟7个乡镇、2个办事处（包括王平镇、潭柘寺镇、永定镇、龙泉镇、军庄镇、斋堂镇、清水镇、大台办事处、城子办事处），均位于北京市的生态涵养区。

近年来，国家关于煤矿整顿关闭工作做出了一系列部署和要求。北京市坚决贯彻执行国家部署，并落实生态涵养区发展和产业结构调整战略，按照“态度坚定、工作细致、疏堵结合、标本兼治”的总体思路，全力推进煤矿整顿关闭工作。1997年以来，北京市煤矿逐步平稳有序关闭，至2010年6月底实现了小煤矿的全部退出，彻底告别了小煤矿千年采煤史。同时，京煤集团所属国矿也逐渐减产，并实行控制性开采，不断提高机械化程度和安全保障水平，保障首都能源供应，维护产煤地区稳定。

北京市产煤地区在历史上作为北京重要的能源基地，为首都的建设和发展作出过突出贡献。20世纪90年代初，全市煤炭总产量曾达到1800万吨，煤炭产业成为产煤地区的支柱产业。煤矿关闭后，北京市产煤地区必然面临煤炭产业转型、实现可持续发展的战略选择。

一、煤矿关闭的影响分析

1、产煤乡镇收入显著下降

产煤地区煤矿关停后，与之关联的生产、运输、餐饮、服务、修理等产业链条基本丧失，对产煤乡镇的经济发展和财政收入产生较大的影响。据统计，2009年房山区8个产煤乡镇的企业较2005年减少了393家，工业总产值下降了20%，利润总额下降22%。

2、当地劳动力再就业压力大

煤矿关闭严重影响了百姓的就业和收入水平，煤炭相关人员再就业的压力较大。据不完全统计，“十一五”初期，房山区、门头沟区煤炭相关人员中本地人员共约55000人（其中，房山区约5万人，门头沟区5000余人）。煤矿关闭后，上述人员面临再就业问题。

3、农民基本生活缺乏保障

煤矿关闭后，产煤地区农民以煤矿为生的传统生活方式难以彻底改变。一方面，煤炭产业的退出造成房山、门头沟两区山区农民由原来的无偿用煤、“就地取材”转为花钱买煤，煤矿关闭后，矿区农民收入来源减少，同时能源价格不断上涨，农民生活用能问题急需解决。另一方面，大部分产煤地区自然条件差，发展其他产业难度大，低收入人口和生活困难人员有所增加，农民最低生活得不到有效保障。

4、大量矿区农户需要搬迁

煤矿关闭后，产煤地区大量农户失去了主要经济来源，加之采空区、泥石流危害等因素，大量人口需要搬迁到山外。据统计，煤矿关闭后房山、门头沟两区需要外迁的人口12万余人（其中，房山区超过3万人，门头沟区约9万人）。人口外迁安置涉及搬迁方式、搬迁用地、安置地建设、补助费用以及搬迁后的农转居、原有资产处置、社会保障、劳动力就业等诸多问题。

二、产业转型初步成效与不足

1、初步成效

（1）替代产业培育效果初显。一是实现了经济增收。部分替代产业项目，如河北镇玫瑰生态观光园、斋堂镇煤窝沟种养基地等项目，逐步成为产煤地区经济发展的龙头项目，带动了当地旅游、特色种养殖、农产品加工等产业的发展和增收。以旅游业为例，据初步估算，2009年房山区8个产煤乡镇乡村旅游实现综合收入近1亿元，约占全区乡村旅游收入2.01亿元的50%。二是安置了大量劳动力就业。据统计，“十一五”时期北京市固定资产投资支持的37个替代产业项目，共安排产煤地区约1.5万人再就业。

（2）生态建设工程稳步推进。产业转型过程中，房山、门头沟两区积极推进生态环境建设，实施了京津风沙源治理、关停废弃矿山植被恢复、第二道绿化隔离地区绿化、重要地表水源区生态建设、永定河山峡段河道生态修复等多项生态建设工程，并在全国率先建立了集体生态公益林补偿机制。截至2010年底，已累计治理修复废弃矿山面积2.5万亩，完成宜林荒山治理面积20.5万亩，治理大石河河道69公里。

（3）民生薄弱环节有所好转。一是启动实施了采空棚户区改造。截至2010年底，市区两级政府累计投资21.3亿元改造门头沟采空棚户区，涉及3.1万户（约8.5万人）拆迁安置。二是稳步推进山区人口搬迁工程。2004年至2009年对房山、门头沟两区山区采空区、泥石流易发区实施的两轮人口搬迁工程，共搬迁安置1.4万人。2010年，房山区又启动了新一轮人口搬迁工程，涉及3万人。三是实施了积极的就业政策。市园林绿化局实施了生态林管护政策，聘请当地农民作为管护员，解决了当地部分人的就业问题。同时，市人力社保局推出了相关的技能培训、社保补贴、小额担保贷款等政策支持产煤地区劳动力就业和创业。

（4）基础设施支撑水平提升。全面实施了新农村五项基础设施（包括郊区范围内村庄的街坊路、安全饮水、污水处理、厕所改造和垃圾处理五方面）和“让农村亮起来、农民暖起来、农业资源循环起来”的“三起来”工程，基本实现了村村通油路、通光缆、通有线、通公交的目标。完成了部分产煤乡镇集中供水、垃圾治理等工程建设。产煤乡镇基础设施水平的稳步提升，为产业转型奠定了一定基础。

2、困难和不足

（1）替代产业发现难、培育周期长，转型初期困难多、压力大。产煤地区产业基础薄弱，经济发展质量不高。煤炭产业退出后，替代产业的选择、确定需要深入细致地研究、论证，新兴替代产业的培育和发展需要经历较长的周期，短期内难以形成对整个经济起引导和推动作用的支柱产业。产业转型初期，居民增收和社会保障的压力较大。

（2）生态环境较为脆弱，基础设施建设相对滞后。多年的煤矿开采对产煤地区的生态环境造成较大破坏，局部地区生态环境比较脆弱，水土流失、废弃矿山、裸露山体治理任务艰巨，产业发展可利用的土地资源有限。受山区资源条件和经济发展影响，产煤地区交通、能源、市政配套等基础设施建设相对滞后，对替代产业发展的支撑不够。

（3）转型的资金缺口较大，劳动力素质有待提升。产煤地区产业转型所需投资资金量很大，市、区两级政府的资金支持远不能满足需求，需要吸引大量的社会资金，招商引资任务很重。产煤地区煤炭及相关产业从业人员中，初中及初中以下文化程度者占绝大多数，劳动技能单一，整体素质不高，对市场适应能力不强，转岗就业安置任务重。

（4）区域资源缺乏有效整合，统筹协调发展难度大。产煤乡镇之间缺乏资源的有效整合，存在条块分割现象，替代产业项目难以跳出乡镇的区域限制，产业发展雷同现象时有发生，尚未形成合力和错位竞争格局，影响了整体优势的发挥。产煤地区转型发展的长效机制有待完善，统筹协调的力度需加大。

三、产业转型的相关对策

1、明确产业转型的思路

北京市产煤地区的产业转型，要立足首都生态涵养发展区和西部综合服务区的功能定位，以持续保障和改善民生为根本出发点和落脚点，以加快推进矿山治理和生态修复为基本要求、以稳步提高基础设施建设水平为有效支撑，加强政府引导，积极吸引社会投资，着力培育壮大旅游文化休闲产业为龙头的替代产业体系，逐步将产煤地区建成产业优良、生态友好、发展协调的旅游示范区和休闲度假区。

在产业转型过程中，要注重把握好以下几条原则：坚持以人为本，突出保障民生。在产业转型过程中，始终坚持以人为本，将发展替代产业和保障产煤乡镇农户用能问题、实施山区人口搬迁、劳动力再就业等民生工程统筹考虑，重视民生和保障民生，促进产煤地区社会和谐稳定。坚持生态优先，突出集约发展。以科学发展观为指导，正确处理产业发展与生态涵养的关系，树立以资源集约利用为宗旨的可持续发展理念，注重生态环境保护，加大生态建设力度，走低污染、低排放、低消耗之路，实现生态涵养保护与经济发展互动，促进人与自然和谐发展。坚持特色引领，突出比较优势。充分挖掘产煤地区资源潜力和区域特色，围绕独特的气候条件、自然风光、人文景观、历史文化等资源优势，突出沟域经济、永定河文化和品牌特色，实现差异化发展。坚持协同发展，突出合作共赢。支持产煤地区整体、联动发展，共同挖掘、开发产煤地区自然风光和文化底蕴，共同提升京西地区旅游品质，合力打造京西旅游文化休闲度假区。加强深山区、浅山区与平原地区优势产业的互动发展，以平原要素进山区、山区要素补平原的原则，使山区与平原地区的产业实现合理布局及协同发展。坚持政府引导，突出市场主导。加强政策引导调控，政府投资重点用于公益性和公共基础设施建设，发挥政府投资的放大作用，搭建发展平台；强化市场的主导作用，激发各类市场主体的内在潜力，吸引多元投资主体参与产煤地区开发建设，推动资金、技术、人力等要素集聚和重大项目落地。

2、建立统筹推进的工作机制

市级相关委办局要以突出重点、突出效果为目标，注重统筹协调，加强部门联动和政策集成，积极支持和推进产煤地区产业转型。要建立健全服务机制，土地、规划、发改、工商等部门要从相关审批、证照办理等方面规范完善招商引资办事程序，为促进产业转型项目落地提供高效便捷的服务。

此外，通过建立合作机制，实现发展共赢。一方面，加强镇企合作。引导产煤乡镇与有实力的大企业加强沟通、协调、合作，共同发展替代产业，逐步形成一批现代产业强镇（乡）。采取乡镇资源捆绑式开发等模式，推进大企业在资金、人才、管理、产业方面的优势与乡镇土地、生态、劳动力的有效对接，增强区域服务能力，促进居民就业和区域经济发展。另一方面，强化区域合作。通过与城六区合作共建产业基地，推动“城区资源进山区、山区资源进城区”的双向流动与要素互补，实现合作共赢。

3、构建适合发展的替代产业体系

基于北京市产煤地区丰富的林果资源、旅游资源和文化资源，综合分析产煤地区的资源禀赋和产业基础，以政策为导向，从促进发展、保护生态、改善民生、保持稳定的需求出发，可以选择旅游休闲产业、特色生态农业、文化创意产业、生产性服务业和都市型工业为产煤地区实现产业转型的五大替代产业。

在替代产业选择的基础上，北京市产煤地区的产业转型要以科学发展观为指导，加快转变经济发展方式，以“生态”、“服务”为主题，构建以旅游休闲产业为龙头，以生态农业和现代服务业为支撑，以都市型工业为补充，结构合理、持续发展、绿色生态的替代产业体系，大力塑造“生态京西”品牌，为山区经济发展注入新动力。

4、优化土地利用拓宽发展空间

北京市产煤地区产业发展可利用的土地资源有限，在产业转型过程中，要建立产业转型用地储备长效机制，整合土地资源，优先保障重点功能区、替代产业发展、棚户区改造、重大基础设施建设领域的土地需求。

可以探索采取产权置换的方式，用废弃矿山腾退出的工矿用地，置换出同比例的建设用地。对符合规划要求的浅山区、关停废弃矿山，积极吸引社会力量实施生态修复与开发建设。探索农民宅基地流转办法，允许利用旧村改造腾退土地发展旅游休闲等替代产业。

5、加大资金支持和人才保障

在资金支持方面，可以加大市政府固定资产投资对产煤地区的倾斜力度，重点支持替代产业发展、生态建设、民生保障工程、与产业转型相关的基础设施建设等。同时，可以通过设立小城镇发展基金等方式，发挥政府投资引导作用，吸引社会资本参与产煤地区建设；积极推动村镇银行、小额贷款等新型农村金融机构支持产煤地区替代产业发展。

在人才保障方面，可以建立与工业园区、大企业、大项目培训挂钩制度，对煤炭相关人员开展有针对性的职业技能培训，由市、区两级财政进行补助。支持有条件的乡镇、企业定向培养旅游经管人员。完善相关政策，从土地、户籍、社会保障、就业服务等多方面为产煤地区劳动力转岗就业创造条件。此外，要加强人才引进，可以采取人才、项目、管理模式等要素一体化引进的方式，吸引高端人才投身于产煤地区产业转型。

“十二五”时期，首都经济进入了发展方式深度转变的新阶段，需要更加注重高端引领、创新驱动、绿色发展，走技术含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的科学发展道路。《北京市人民政府关于加快西部地区转型发展的实施意见》（京政发[2011]1号）提出，要以转变经济发展方式和产业结构深度调整为主线，立足生态建设、创新驱动、文化引领，全力推进生态环境、重点区域、现代产业、“生态京西”品牌、基础设施、民生保障等六大提升工程，逐步将西部地区打造成为生态友好、功能协调、经济繁荣、人文和谐的京西绿色发展新区。

胡婉君）