浅谈公益性事业单位预算管理现状及改进措施

○卢明霞

（陕西省安康市 疾 病 预防控制中心 陕西 安康 725000）

随着社会主义市场经济体制的确立和事业单位的深化改革，事业单位的预算管理内容发生了深刻的变化，传统的事业单位预算管理越来越不适应社会主义现代化建设发展的要求，只有树立预算管理理念，完善预算管理方法，加强预算管理监督，提高预算管理水平，才能适应新时期社会主义市场经济的发展要求。

一、公益性事业单位的特点

公益性事业单位是我国事业单位的主体，是我国社会组织的重要组成部分。公益性事业单位不以营利为目的，其工作重点是完成国家赋予的专项业务工作任务，主要从事精神产品的生产和服务，面向社会无偿提供公益服务，承担无法或不能由市场来提供的社会公共服务。这种服务是保证社会发展和市场经济逐步完善必不可少的重要条件。国家对其考核主要看赋予的事业任务是否完成，拨入的各种款项是否按预算及规定的项目内容使用等。国家拨付资金的目的是通过其业务职能创造社会效益，不要求创造经济效益，不需要投资利润回报。作为以提供社会公益服务为目的的公益性事业单位，其机构设立、服务宗旨、工作目标、业务范围等均由政府确定和监管，单位不得开展经营活动，经费需由国家财政予以支撑，即人员费用、公用费用所发生的相关费用均由国家财政提供。

二、公益性事业单位预算管理的现状

1、预算编制方法不够科学合理

部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但由于多年惯性以及财政力量无法保证大量的核实确认工作等原因，财政对事业单位的经费供给采取按人头定经费的模式，且这种模式一经核定基本维持不变。公益性事业单位按照规定的预算编制口径和标准进行预算编制，财政部门按事业单位人头拨经费，不与单位所提供的社会服务和服务质量挂钩。虽然各事业单位承担的任务不同，或者随着形势的变化，任务内容有所改变，但财政投入却不会及时调整，这就不能适应实际工作的需要，导致任务减少的，人员多，无事可做；而任务加大的，人员少，事多干不了，需要自行聘用临时人员或加班加点完成任务。单位在按人事部门核定的工资标准支付给个人后，所剩无几的经费难以维持其业务工作正常运转，预算与实际需求存在较大差额。在实际操作中，一些单位由于日常业务工作运转经费不足，就按高标准编制专项工作的经费预算，或将部分未实施的专项工作编入预算，或将其相互调剂。此外，事业单位还普遍存在挤占专用项目预算以补充日常经费预算的情况，挪用专项经费，扩大开支范围，改变资金用途等现象时有发生，结果导致预算的编制与执行严重脱节，根本无法体现预算管理的实际意义。

2、预算管理意识薄弱

很多事业单位员工的预算管理意识薄弱，从一般职工到单位领导都对预算管理的重要性认识不足、重视不够，单位内部未设立专门的预算管理机构，人员配备不足，预算管理工作仅仅依靠单位财会部门。目前，有些单位负责人只关心要钱，不重视用钱，忽视预算执行的结果。有些单位领导把工作重点放在业务任务的完成上，较少关注预算的执行情况，认为只要业务工作完成得出色就行，放松了对财务收支合法合理性的要求，在预算执行过程中，经费支出审批不严格，报销程序不明确，预算管理根本无法发挥应有的作用。

3、预算监督不力

事业单位的预算机构设置不全、人员配备不足、相关人员的素质难以满足高质量预算管理的要求，结果必然导致预算管理水平难以提高。一般情况下，事业单位的财会部门是预算执行监督的主要部门，但仅仅依靠财会部门进行预算监督、满足高质量预算管理的要求是远远不够的。原因主要有三方面：一是事业单位财会人员的整体素质不高，在一线从事财会工作的具有大专以上学历的人员为数甚少，财会人员后续教育缺乏力度；一些财会人员的职业道德素质不高，坚持原则、严格执法、敢于抵抗违规违纪的不多；很多财会人员的工作只停留在记账、算账、报账的浅层次上，无法做到较高要求的财务管理。二是事业单位对预算执行缺乏行之有效的控制制度，财务部门又缺乏权限来监督其他部门，一些开支已成事实，财务部门只能被动地进行财务处理。三是由于预算过严、定额过紧，致使预算单位频繁打报告向财政要钱，财务部门大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，准备要求追加预算的文件等，没有充足精力放在监督预算执行、资金使用情况方面，导致财务对预算监督不力。

三、公益性事业单位预算管理的改进措施

1、提高对预算管理重要性的认识

事业单位的领导和广大干部职工要意识到实行预算管理是建立自我约束、自我控制、自我发展良好机制的有效办法，是全面提高财政资源配置效率、提高事业单位管理水平的有效途径，是实现本单位职能的有效保障。预算管理不仅仅是财务部门的工作，而是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，是关乎全单位管理水平高低的系统工程，要达到预算管理的预期目的，就要求各职能部门共同参与。这就需要事业单位领导和广大干部职工转变意识观念，增强预算法制观念，强化预算约束，全面贯彻《预算法》的要求，实现预算管理的科学化、法制化。只有单位内部树立起强化预算管理理念，各部门共同参与加强预算管理，预算管理才能真正发挥作用。

2、改善预算编制方法

科学合理的预算编制方法对于提高预算的可行性和准确性是至关重要的。从事公益服务的事业单位有很多类型，其资金投入结构上也有所区别。对于提供全民都需要的公共服务，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本服务均等化范畴的公益性事业单位，政府应该加大投入力度。这一类事业单位编制预算时，应该从单位的实际工作需要出发，根据单位的业务职责、工作目标，以及政府下达的年度工作计划、承担业务任务的数量和质量，结合单位的可供使用资源，编制单位完成年度业务工作任务所需的年度经费预算，使经费得到充分保证。这样事业单位才能更好地履行职能，提供更好的社会公共服务，不断提高服务质量和社会效益，在国家政治经济发展中发挥更大的作用。

3、高质量做好预算编制工作

预算编制是预算管理工作的重要环节。编制单位经费预算是关系单位整体事业发展的大事，单位领导应该给予高度重视和支持，切实认识到预算编制可行性与准确性的重要性，将单位预算编制水平提升到应有的高度上，只有预算编制质量提高了，才能保证单位的预算得到顺利执行。公益性事业单位预算编制的关键在于预算充分、切实可行，因此，预算要尽量细化各项目和项目支出的内容，单位必须在各职能部门和业务部门之间进行很好的协调组织，组建一支由各部门共同参与组成的具有一定专业知识的预算编制队伍，由分管财务管理工作的领导挂帅，组织和协调单位内部的各职能部门和业务部门，结合本单位的工作任务的实际情况，认真分析可能发生的支出需求，按照国家有关文件规定，全面做好统筹安排。预算编制的组织工作要做到分工明确、责任到人、程序合理；各个部门要明确责任，做到分工合理、相互配合，保证本单位的预算编制工作质量，提高预算编制的准确性、合理性和可行性。

4、完善预算执行的管理控制

预算执行是整个预算管理工作的中心环节。预算编制得再好，如果不严格落实也不能发挥作用。对预算执行情况进行监督控制是深化预算管理的关键，因此预算经上级批复后，单位必须严格按照预算批复执行。为保证预算的准确落实执行，单位要根据自己的实际情况制定一套完整的预算管理制度和管理办法，对资金使用过程进行管理控制。一是要制定预算执行相应的经费支出管理制度，建立严格的经费开支审批制度和经费开支报销程序，每笔开支都必须取得合法有效的票据并附有关附件，由经办人员签字，财务人员审核，领导审批后才能予以办理报销手续，从而确保预算资金能够安全、合理、有效的使用。二是要完善单位内控机制，利用不相容职务分离控制、会计系统控制等方法对预算执行过程进行自我检查、制约和调整，保障预算得以良好实施。三是要实行预算执行信息化管理，通过网络科技迅速反馈预算执行信息，及时纠正执行偏差，保障预算能够顺利完成。四是要充分发挥内部审计的作用，让本单位的审计等业务部门一起参与到资金使用活动过程中来，利用内部审计对预算执行过程进行监督控制。五是要对资金使用效益进行考核，具体方法有：制定各种支出控制定额，控制各项费用，杜绝超支现象；对照总体目标，定期对预算执行情况进行检查，分析预算执行中出现的不正常因素和对预算执行有重大影响的因素，及时发现问题，采取措施；准确编制预算执行情况月报表及相关报表，认真编写预算执行情况说明书，及时、真实、准确地反映预算执行情况；制定预算执行的考核标准和考核办法，建立考核、奖惩机制，将预算执行的考核结果作为年度综合考核的重要内容，全方位提高相关人员执行预算工作的积极性。

5、切实加强预算监督

加强预算监督是深化预算管理的关键环节。对单位的预算监督主要依靠单位内部监督和各级的审计监督两个方面。内部监督应该是最有效、最直接的监督。一方面，单位领导要高度重视预算监督工作，建立一个强有力的预算监督机制，加强对预算的管理监督力度，提高预算管理的质量。一是要做到预算的事前监督，即对预算编制的依据和标准做详细的审核、检查、核实，对预算编制的合理性做认真的分析和确认。二是要做到预算的事中监控，即在预算执行过程中对预算执行情况进行定期和不定期检查，对预算执行过程进行自我检查、制约和调整，保障预算的良好执行。三是要做到预算的事后检查，即对预算的执行结果进行审核、汇总、核证，保证整个预算过程的全面顺利落实。另一方面，由于内部监督人员是单位的一员，受各方面的影响，往往会导致监督力度不强，很难监督到位。因此，各级审计监督部门对预算管理各个环节进行监督显得尤为重要。为了确保预算管理的严肃性，财政部门、审计部门、监察部门及主管部门都应加强对预算管理的监督检查。

事业单位的主管部门比较熟悉下属单位的具体工作任务情况，因此主管部门加强对其下属单位预算的审计管理显得尤为重要。事业单位的主管部门要加强预算编制的审计力度，在开展审计工作时应对各事业单位预算编制的依据和标准做详细的考证，对其合理性进行准确分析，对事业单位预算的真实性和准确性做出一个正确评价，最后还要由财政部门进行核定。在预算执行过程中，财政部门要定期对各单位预算执行情况进行巡回审计，对容易出现问题的环节重点审计，促使各单位严格执行预算批复。财政部门应当健全完善检查、监督与考核制度，对事业单位的预算执行情况进行严格的监督考核，将预算执行考核作为单位绩效考核的重要内容，确保预算管理的严肃性，提高预算资金的使用效益。

6、加强学习与培训，提高预算管理水平

单位领导应高度重视预算管理工作，组织参与预算管理的相关人员及广大干部职工认真学习《预算法》、《会计法》等有关财经法规，加大宣传力度，让更多的职工了解预算管理的重要作用，提高认识，转变观念。无论预算的编制还是预算的执行，单位的财会人员都是主要的具体操作者，财会人员业务水平的高低直接影响单位预算管理水平的质量。因此，单位应当支持财会人员通过各种方式参加财会业务的培训，保证财会人员有一定时间用于业务学习和参加培训，使财会人员的整体素质和工作能力得到不断提高。

财政部门一方面要广泛开展财经法规宣传，组织预算单位财会人员学习培训，检查预算单位预算执行情况，严肃财经纪律；另一方面要在保证各预算单位财务人员按时参加继续教育的基础上，有针对性的组织专业知识培训，提升财会人员的业务素质和业务能力，规范财会业务操作，不断提高预算管理水平。

[1]林瑜：论我国事业单位预算管理的原则与步骤[J].技术与市场，2007（6）.

[2]黄艳：如何加强事业单位预算管理[J].管理与财富（学术版），2008（12）.

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