保障性住房运行的现实困境与策略构建

西北农林科技大学思政部 高 虹

西北农林科技大学人文学院 付少平

一、保障性住房问题提出

近几年来，随着住房需求的扩大化，加快解决中低收入居民住房问题是一项非常紧迫的民生工程。党的十七大提出，把改善民生作为加快社会建设的重要内容，明确提出要努力使全体人民实现 “住有所居”。2011年2月24日国务院召开全国保障性安居工程工作会议，特别是“十二五”规划中提到住房保障工作将是“十二五”时期的重要民生任务。研究保障性住房当前发展的现实状况，针对存在问题提出相应策略，对于转变经济发展方式、扩大内需，完善当前的保障性住房制度建设，稳定社会公平与和谐具有重大的战略意义。

二、当前保障性住房现实困境

（一）覆盖面小且配套的财税政策不够健全。市场经济条件下，商品房建设能带来丰厚的利润，满足高收入群体的住房需求，房产行业中商品房呈现出了多样化的特征。政府支撑的保障性住房建设，是解决城市中低收入群体住房问题的主要途径，可覆盖面是很小的。目前全国相当多的困难群众住房问题没有得到应有的保障，其中城镇的保障性住房覆盖率不足10%。当前就业压力不断上升，保障性住房的有效供给矛盾日益突显出来，成为政府必须解决的迫切问题。一些省住房保障主要是以城市低收入家庭为主，没有覆盖到大量的中等偏下“夹心层”居民以及外来务工人员和新就业职工，总体上看覆盖面还很小。

政府通过财税宏观调控是保障性住房资源分配的重要实施方式，调控过程中，税收起到很重要的作用。在这项民生工程中，保证富余资金的流动方向、缴纳资金高低都会对保障性住房的建设运营产生直接影响。然而当前保障性住房运行过程中财政支出单一，税收政策方面并未采用减税或免税的方式来支持保障性住房的发展和建设。

（二）土地供应不足、配租资金单一 。住房是基本生活资料的组成部分，需要政府从收入分配和社会保障立足点出发给予必要干预。可一些地方政府认为，土地开发的主要任务是保证土地增值，实现效益最大化。土地效益在保障性住房方面没有任何体现，加上受土地财政利益驱使，一些地方政府单一地追求经济利益，而不过多地关注民生，导致保障性住房建设土地供给严重短缺，而商品房用地却很充裕。保障性住房用地供给短缺成为当前保障性住房建设运行过程中一种普遍现象。

当前保障性住房建设中用于实物配租的房源主要由政府收购及新建住房，融资渠道比较单一，造成政府资金压力过大。住房是不动产，不具有空间上的流动性，因此其作为准公共产品的属性体现为区域性的准公共产品。从这个角度理解，地方政府也负有一定责任。保障性住房建设的一个最大障碍就是政府投入资金不足，融资渠道单一，没有很好动用地方政府和民间资本，保障性住房建设运行高成本低效率的局面将不会得到根本扭转，甚至会进一步滋生腐败问题。

（三）申请对象界定不清晰。保障性住房的安全阀是对保障对象明确界定，这是保障性住房机制运行关键所在。日常消费活动中，居住消费支出仅占其消费总支出比重20%左右。低收入阶层是很难依靠自身力量解决住房问题。当前我国住房保障申请对象从中低收入家庭向低收入家庭过渡，但由于低收入家庭界定的复杂性，保障性住房实际监管操作过程中，各地区低收入家庭的认定多依赖经验数据，缺乏理论支撑。按照政策来说，保障性住房只能出租或售给困难家庭。但由于居民家庭收入审查形同虚设，保障性住房被已有多套住房的家庭和少数高收入群体所购买或租用，这是一种非常普遍的情况。此外游离于我国住房保障制度之外的困难群体，主要指一些无力通过市场租赁或购买住房的中等偏下收入住房困难家庭、阶段性住房支付能力不足的新职工和外来务工人员，该群体并没有被涵盖进去。由于保障对象界定的模糊性，导致保障性住房并没有让真正需要保障的困难群体得到保障。目前我国居民就业多样化和居民收入多元化，居民的隐性收入是无法统计的，加上个人及家庭收入信息制度还不健全等原因，使得家庭收入的统计审查难以准确。住房保障统计系统及居民收入信息管理系统不健全，保障门槛设计不合理，导致一些居民采取虚报瞒报收入的手段去骗取社会保障性租赁房，出现社会保障租赁房“搭便车”的现象，进一步造成不公平。

（四）缺乏有效运作方式和管理机制。建立科学合理的运作方式和管理机制对于保证保障性住房公平有效运行是非常必要的。由于家庭人口、收入、资产状况不断变动，这种情况下，保障性住房退出机制也难以形成，造成了一些不公平现象，严重威胁着社会稳定。当前政府还主要集中在如何建设保障性住房，而并非如何维持保障性住房管理上，管理机制存在很大的缺陷。尽管已有一系列关于保障性住房的管理条例，但是总体上看，这些管理机制还不够细化。从现实情况看，比如说已经入住经济适用房和廉租房的生活困难群体，一旦拥有了保障房的使用权利，一般很不愿意退出，即使达到了中高收入也没有退出的意愿。如果这些群体想终身拥有住房，就很容易导致福利固化。

三、完善保障性住房运行策略

（一）扩大保障性住房覆盖面、完善配套财税政策。住房保障体系应对不同收入、不同地区的家庭实行不同的保障住房供应策略。高收入家庭可通过市场购买、租赁商品住房；中低收入家庭，政府可提供合理的经济适用房供其购买；廉租住房提供给最低收入家庭以供其居住，从而保障住房问题解决。随着住房市场化进程加快，低收入家庭保障性住房覆盖面需逐渐扩大，应从以下几个方面着手：一是制定多元化的保障性住房政策，从而保证不同收入群体。二是各地方政府应该根据当地实际经济水平、对保障性住房给予合理的细化分层，有步骤地解决困难群体的住房问题。

财税政策方面，由于保障性住房具有低利润特点，市场有自动逃避的本能，若是离开财税，保障性住房建设无从谈起。保障房在运行过程中必须建立完善的财税制度，让财政必须发挥作用，同时制定一些相应税费减免。主要包括对住房自有者的住房抵押贷款的利息扣所得税、出租收入免征所得税，以及对住房自有者免征财产税，从而使保障性住房在日后更好地运行。

（二）优化土地供应和融资结构多样化。国家土地供应政策必须保证保障性住房建设过程中土地供应结构和数量，需采用可行的政策措施，降低开发商的成本，才能有效地为住房困难家庭提供住房。在土地资源紧缺的局势下，必须构建合理的保障性住房土地规划、储备和监督机制，合理调控土地结构来保证土地向民生用地倾斜的程度。在科学调查和掌握情况的基础上编制年度土地的供应计划，在计划中根据需要保障的低收入家庭的经济收入和住房状况来安排廉租房和经济适用房的用地比例，要规定好保障性住房年度用地量占建设用地总量的比例。在规划和储备土地的过程中，国土、规划建设、发改委等部门在住房项目土地供应、规划、立项、方案审批中应该采用严格的方式给予落实。通过这几种方式来弥补保障房土地供应结构和总量上的漏洞。

政府作为保障性住房的实施主体，对保障房资金供应，应优先投资，应拓宽资金渠道，推进大量社会力量参与建设，其中主要是指房地产开发企业，利用其成熟的市场操作模式，降低单独依靠政府投资建设所带来的高成本低效率局面。中央在2011年的经济工作会中也谈到“在政策上要拓宽资源渠道，引导和扶持民间资本进入保障房领域”。此外，通过包括财政性住房资金即财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出信公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。

（三）加强监督审查制度，明确保障对象。当前采用过于量化的资料来核算家庭的收入方法，必然缺乏一种定性分析。为了更好地完善保障性住房申请对象界定，需从以下几个方面着手：一是家庭社区组织居委会对所在社区较为熟悉，他们作为中立者，依申请对象提供的材料进行审核把关，将申请对象的证明资料和社区居民的评议相结合起来，这样会更准确；二是由于房管部门承担着社会保障性租赁房复核、选房配租和监督管理的工作，因此须在人力方面给予充足的配置，组织力量入户进行定期和不定期抽查，对租赁户的动态调整监管成效不断提高。在多方面合作参与下准确保证申请对象的身份是否符合，调查家庭的隐性收入、所提供调查资料的真实性，从而明确保障对象的界定，保证整个审查工作的公平公正。

（四）建立科学合理的管理机制保障资源分配公平有效。保证保障房这一稀缺资源的流动性和资源配置效用最大化，须着眼于以下几点:其一保障性住房建设推进很快，从事该项工作的人员也应该相应地增加，设置专门住房保障管理工作机构和具体实施机构。同时成立一些专业的住房保障咨询和研究机构，使住房保障工作深入下去，在建设发展运营过程中能够以理性的方式合理地解决出现的问题；其二建立标准保障性住房退出机制，当供应对象条件转好时，应及时取消保障资格、停止发放住房补贴；同时一些居民家庭不属于住房保障对象范围，但由于失业、疾病和天灾等原因，经济条件转差，应及时对他们给予住房保障，促进房源的循环流动，使有限的保障性住房资源被合理地利用，以体现社会的公平公正。 其三健全保障性住房信息系统，提高广大社会公众参与政府各房管部监督管理，将管理程序更加规范化，及时防止不正当行为出现。

1.丁茂战.2009.专家分析保障性住房建设慢地方政府难辞其咎.人民日报（海外版）,11。

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3.文林峰.2005.完善住房保障体系若干政策思路.中国房地产,3。

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