完善我国税收信用体系的构想——借鉴美国、加拿大经验

中国烟草总公司重庆市公司 孙 杰

税收信用是信用在税收领域的应用，是社会信用体系的重要组成部分之一，税收信用对于规范税收征纳行为、营造诚信纳税氛围有着重要的作用。税收信用体系是指为了促进纳税人诚信纳税、征税人依法征税、用税人合理用税，对纳税人采取的倡导、信用评定、激励等一系列措施的总称。它包括征税信用、纳税信用、用税信用三大部分，是征税方、纳税方、用税方三方必须遵循的基本法律规范，有利于维护良好的社会税收秩序和保护国家的根本利益。我国税收信用体系还存在着一定的不足，如何构建完善的税收信用体系以维护良好的市场经济秩序是当务之急。

一、我国税收信用体系评价

2002年我国第11个税收宣传月宣传的主题是“诚信纳税、利国利民”；2003年、2004年、2005年、2006年“税收宣传月”活动的主题是“依法诚信纳税，共建小康社会”；2007年税收宣传月活动主题是“依法诚信纳税，共建和谐社会”。可见，我国税收诚信得到了高度重视。但是，税收诚信缺失的状况依然可见：纳税人恶意逃税、漏税；征税机关随意征税、违规执法、无视纳税人的权益等；税务师事务所等中介机构帮助客户打法律擦边球，漏报、瞒报税款等；税收的用途没有透明化，税款使用信息没有定期公布等。这些都表明我国税收信用体系还没有构建完善，存在一定的漏洞。

首先，从纳税信用来说，主要体现在纳税人诚信缺失和中介机构诚信缺失方面。纳税人纳税意识淡薄，往往采取多种手段偷逃税款，或者恶意抗税，例如，大多数企业都有三套账，一套应付税务机关，一套应付工商或者银行等债权人，一套供企业管理层使用；有的企业虚开增值税发票；有的企业隐瞒收入；有的企业肆意增大成本等。中介机构，如会计师事务所、税务师事务所等，其税收诚信缺失主要表现在为了争取客户，往往违法替客户出点子偷漏税，或者打法律的擦边球避税等。

其次，从征税信用来说，主要体现在征税机关没有真正做到依法征税、诚信征税。例如，税收征管力度有待提高，往往出现税款的跑、冒、滴、漏现象；税务稽查忽视小税源案件；税收行政审批成本高，程序繁琐，透明度不高；发票的销售等存在一定的漏洞；有些征税机关为了完成一定的税收任务，往往存在收过头税的现象，甚至是贪污受贿、挪用税款等，使得税收秩序混乱。另外，值得一提的是，我国税收政策和规章制度或者解释等还存在朝令夕改的现象，影响其权威性。比如2011年关于房产证加上配偶名字是否要交契税的问题。

再次，从用税信用来说，税款应该是取之于民用之于民，但是，用税信用却缺失，主要体现在税款的用途没有实现完全透明化、税款的使用没有达到最优化。例如，财政资金对教育、基础设施等的支持还不能满足其需求；专项资金存在被挤占和挪用的现象；财政资金预算缺乏监督；财政支出不规范、管理不严；财政资金重复建设造成了一定程度的浪费；纳税人未能充分了解财政资金的去向；行政管理支出大多数用于招待、盖奢华楼层等不必要支出，例如2007年行政管理支出就占到整个财政总支出的27%等。

二、美国、加拿大税收信用体系对我国的借鉴

他山之石可以攻玉。美国和加拿大等发达国家凭借着公共信息平台，以商业化运作的信用管理服务中介机构为主题，建立了良好的社会信用体系，当然也包括完善的税收信用体系。本文主要探讨美国和加拿大税收信用体系对我国的经验借鉴作用。

美国是发达国家税收信用最为完善的国家之一，税收信用也成为了重要的总统竞选策略之一，在消费领域和投资领域都有着举足轻重的作用。美国税收信用体系的主要特点有：一是依靠完善的信用法律保障为基础，如《公共信用报告法》《信用修复机构法》等诸多信用法律，构建了一个完善的信用立法体系；二是信用监督体系完善，各个监督部门联合监督，构建了一个严密的信用监督体系，以联邦贸易委员会、财政货币监理署、国家信用联盟办公室为主要监督部门，还包括司法部等；三是信用中介发挥了重要作用，美国信用中介的职业道德较高，严格恪守法律法规，在纳税人和征税机关间架起一座桥梁，如税务代理机构信誉较高；四是美国税收在消费领域和投资领域发挥了重要作用，例如以税收信用的方式鼓励中小企业贷款或者低收入者贷款，以税收信用的方式鼓励绿色能源，以税收信用作为个人信用评估体系的重要指标等。

加拿大的税法遵从度很高，借助其完善的社会信用体系，构建了完善的税收信用体系。加拿大完善的税收信用体系主要有四个保障：第一个保障是加拿大完善的社会信用体系基础，这体现在社会信用立法完善而全面、信用信息全面且实现了共享。例如，加拿大的信用管理公司根据法律规定出具信用报告，这种信用报告的用途广泛，涵盖了生活的方方面面，不仅因为该报告具有权威性，也因其内容全面。第二个保障是高质量的纳税服务，这主要体现在加拿大的征税机关秉承的是真诚、公正的纳税服务理念，全心全意为纳税人提供服务，尽量缩减纳税人的纳税成本。第三个保障是良好的纳税平台，即纳税信息实现了共享，不仅是税务机关之间的共享，也包括纳税信用与社会信用平台之间的共享。第四个保障是严厉的惩处措施。前三个保障在很大程度上保障了纳税人的自我遵从，第四个措施就是对纳税人的自我遵从进行了强制保障，一旦发现纳税诚信缺失，即给予严厉的处罚，并且该处罚是累进式的。可见，加拿大无论是纳税诚信，还是征税诚信，都是比较完善的，至于用税诚信，加拿大的预算透明度较高，并且税收返还较高。

综合上述美国和加拿大的税收信用体系的特点，笔者认为，对我国税收信用体系的构建有如下借鉴：一是税收信用体系的构建离不开完善的信用立法，这是税收信用构建的必然基础和要求，从立法层面来保障，也是提高税收信用权威性的必然要求。而这正是我国目前税收信用所缺乏的法律保障。二是强化三种意识，即强化纳税人的纳税意识和信用意识 （还包括税收中介机构的道德意识和服务意识），强化征税机关的真诚、公正的服务意识，强化用税的透明化意识。法律只是强制性保障，自我遵从还需要意识来维护。对于纳税人来说，诚信纳税是义务和责任，也是依法治税的内在要求和保障；对于征税机关来说，要有人民公仆的意识，要明白自己就是靠纳税人养活的，要真诚、公正地为纳税人提供服务；对于用税机关来说，税收是取之于民用之于民，所以，要对用税信息进行公开，接受纳税人的监督。三是强有力的税收中介服务，这是税收征纳双方的强有力桥梁，不仅可以降低征纳成本，也有助于提高税收信用，这是美国和中国税收信用的重要差距之一。四是严密的监督体系，加拿大的税收信用完善得益于其严密的监督体系，不仅可以降低征税机关执法的随意性，也可以降低纳税人的偷漏税等行为，提高征纳行为的科学性和规范性，提高税法的遵从度。

三、完善我国税收信用体系的构想

前文详细阐述了我国税收信用状况的评价，也列举了税收信用体系的国外借鉴，笔者认为，构建完善的税收信用体系必须从以下方面着手。

首先，完善信用立法体系。不仅仅是完善税收信用立法，还包括社会信用的立法。因为社会信用是税收信用的基础。要推进立法工作，不是一蹴而就的，笔者认为，一方面，借鉴发达国家信用管理的立法经验，首先考虑法律法规形式，再以行政管理规定等形式加以完善。至于税收信用立法，就是在《税收征管法》《税法》等相关法律法规或者行政规章中加以规范，以促进税收信用行业的规范化。立法要对税收活动中的违法违规行为做出惩处措施的规定，在执法中，要严格遵循这些规定，以提高法律法规等的权威性，这也是构建税收信用的必须举措。

其次，加强我国纳税人、征税机关、用税机关等的诚信宣传和教育。税收信用也要靠征纳双方之间的信用来维持。笔者认为，依法诚信纳税的宣传还要继续，要加深纳税人对税法等的了解，使其自觉依法纳税；征税机关要树立为纳税人服务的意识，保证服务质量，提供真诚、公正的纳税服务；政府要找好定位，不收过头税，用税收来调节经济，刺激消费和投资等；要提高用税诚信，将税款用在最顺民意的领域，确保税款的效用，提高税款信息的透明度，尊重纳税人的知情权。这样，税款的成效显而易见，又可以反过来促进纳税人的税法遵从度，体现纳税效益，避免偷漏税以及抗税等行为的发生。

再次，加大对我国税收中介机构的管理和扶持，培育优质的税收中介服务。美国的税务代理业发达，这是我国可以借鉴的成功经验之一。税收信用中介服务机构的管理和监督必须严格，笔者认为可以由税收部门来实施。一是从立法上来实施税务代理法制化，同时必须细化税务代理的规定和措施，提高税务代理行为规范的操作性，提高税务代理人的职业道德，引导该行业规范和健康发展，为纳税人提供优质的税务中介服务。

最后，笔者认为，我国必须加大对纳税信用、征税信用和用税信用的监督和违规惩处力度，构建严密的内外监督体系。对于纳税信用的监督，可以通过优化征管手段、提高征管能力出发，实现纳税信息的共享，不仅包括税务机关之间的共享，也包括与其他部门的信息共享；对于征税信用的监督，就是要加强对征税机关的执法监督，在征管改革中细化分工，杜绝任意执法等，对执法行为中的过错进行严格的追究，将责任落实到位，将征税行为细化到其绩效考核中；对于用税信用的监督，就是要加强用税的审计监督、提高税款的民生使用，提高使用的透明度，提高税款的使用效益。

1.刘鹏详.2010.中国税收信用缺失：原因及建议.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,3。

2.毛晓军.2008.完善我国税收信用体系的思考.安阳工学院学报，5。