打造金融机构玻璃体构建无影灯式监管体系——浅析“影子银行”的有效监管路径

■杨西水 赵相华

打造金融机构玻璃体构建无影灯式监管体系
——浅析“影子银行”的有效监管路径

■杨西水 赵相华

一、引言

“影子银行”这个概念最早是2007年美国太平洋投资管理公司（PIMCO）执行董事麦卡利（Paul McCulley）第一次提出的，金融危机的爆发，因影子银行对金融体系造成巨大冲击而越来越受到关注。美国财长盖特纳和美联储伯南克分别在不同的场合公开指责，影子银行给金融体系带来了巨大冲击；美国总统奥巴马要求将影子银行纳入监管范围；一些媒体和研究报告甚至将影子银行列为金融风暴中破坏金融体系的头号公敌，呼吁取消影子银行。金融稳定理事会第七次会议2011年4月5日在罗马召开，会议审议了加强对影子银行业的监管等政策建议。

爆发于美国的金融危机虽然没有对中国金融体系产生巨大的破坏作用，但提高了中国政府对影子银行的警惕性。最近数年，政府的宏观金融调控集中于货币信贷，但资本市场往往成为企业规避调控的渠道。以房地产市场为例，尽管2010年经历了政府调控，来自银行信贷渠道的房地产开发资金增速显著放缓，但来自于企业自筹渠道的房地产开发资金却大增。国家统计局数据显示，2010年来自于自筹渠道的房地产开发资金26705亿元，增长48.8%，这一增速较2009年增加了31.9个百分点，显示出房地产开发企业借力资本市场、债券市场等非银行信贷的渠道十分畅通。此外，2010年来信托、私募、小额贷款等其他社会融资渠道也纷纷攀上千亿的规模。这些机构实际履行着银行的职能，但却属于游离于货币政策直接监管之外的“影子银行”。中国银监会2010年12月3日下发了《中国银监会关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》（银监发【2010】102号）；2011年1月20日，针对2010年一度高达2.08万亿的银信合作规模，银监会发布了《中国银监会关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发【2011】7 号）,设置银信合作产品表外转表内进程表。要求商业银行将目前仍剩余的1.66万亿银信合作业务规模,在2011年按照每季度不低于25%的降幅制定具体转表计划,并严格执行。中国人民银行2011工作会议指出，“将信托公司、财务公司等非银行金融机构纳入地方法人机构监测体系，加大对新型农村金融机构、非正规融资活动、金融控股公司和交叉性金融工具的监测力度。”

二、影子银行：基于金融监管边界的一种解释

（一）关于影子银行的流行概念

影子银行是一个比较新的金融概念，目前国际上对影子银行虽尚无统一定义，但有几个比较具有代表性的说法：

其一，2010年9月2日，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为：“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”。

其二，2008年10月，国际货币基金组织(IMF)在全球金融稳定报告(GFSP)中首次使用准银行体系的概念，指出此类机构职能与银行类似，但不受中央银行的监管，不在国家金融安全网的保护范围之内。

其三，2008年6月，纽约联邦储备银行行长盖特纳在纽约经济俱乐部发表演讲时将利用还款期限短的负债所提供的资金，购买大量风险高、流动性较弱的长期资产，但又缺少类似传统银行所拥有的存款保险等保护机制的“非银行”运营的金融机构与融资安排称为“平行银行系统”。

其四，乔辛利在其专著《影子银行》中这样描述影子银行，即影子银行又称影子银行体系，指那些行使着银行功能却不受监管或少受监管的非银行金融机构，包括其工具和产品。

对上述说法进行归纳，如果把产生影子的银行机构作为一个中心，其影子银行体系可以从内外两个部分加以理解：

第一个层面，即外部影子银行体系，是指银行机构之外的，行使商业银行功能但在监管体制之外的非银行金融机构。包括信托投资公司、企业集团财务公司、金融汽车公司、金融租赁公司、金融消费公司、小额贷款公司等。

第二个层面，即内部影子银行体系，是指隐含于银行机构内部的影子银行体系，它们同样不属于传统的货币银行业务范畴，却具有类似的职能。从金融工具的层面上看，商业银行监管账户中琳琅满目的交易账户几乎都可以归入这一范畴。在这些账户中，最有代表性的包括表内的货币市场账户，表外的资产证券化、结构性票据、各种代理类交易账户，以及亦可归入中间业务中的金融顾问服务等。

但是内部影子银行体系与外部影子银行体系不是孤立存在的，隐含于银行机构内部的影子银行体系，事实上是整个影子银行体系中最重要的“交易对手”或“中间人”。正是由于商业银行内部的金融创新和分工细化，内生出影子银行部门，投资银行、货币市场基金、对冲基金、证券化机构等非银行机构才能够贴近商业银行丰富的客户、资金和项目资源，成为名副其实的影子银行。换言之，倘若没有商业银行的协助，这些机构很难单独成为影子银行。

（二）从金融监管边界看影子银行

影子银行成为金融界热词的同时，金融界也正在反思两个问题：一是对金融机构的政府监管边界究竟在哪，影子银行以及金融体系的相关机构是否应该纳入监管体系之中；二是如何在边界内实现对金融机构有效的监管。

金融监管边界，是指金融监管当局在行使监管职能时，金融监管的力量所能达到的最大范围。这里的范围有监管广度和监管深度两个维度。

1、监管广度。如果监管的对象扩大，比如新的机构被界定为银行机构从而受到监管；或者新的银行产品的出现并被监管机构所界定，那么，就可以认为监管的广度正在扩大。反之，如果现有的银行机构从银行监管者视野中剔除，或者原有的银行产品、服务的消亡或禁止，则表明银行监管广度的缩小。同样，如果市场上新兴的、能够对金融体系的稳定性产生重大影响的金融产品、业务或服务，在符合监管成本和收益原则的情况下，没有被纳入监管范围，也意味着监管广度的缩小，会出现“影子银行”。

2、监管深度。监管深度不够主要体现在金融创新对监管有效性的挑战上，金融创新大多是以表外业务的形式出现并迅速扩展的。各种衍生工具,如可转让存款单 (CPS)、自动转账系统(ATS)、可转让支付命令(NOW)、货币市场存款账户 (MMDA)以及外汇保单贷款、承诺、银证通等,具有自由度大、透明度差、技术性强、渗透性强的特点,它极大地改变了传统金融市场结构,能打破行业界限,增强金融市场的流动性,转移信用风险,规避政府监管；二是监管部门的信息获取渠道并未随金融创新而扩大,信息量来源单一,明显不足,纵向信息沟通不畅,横向与商业银行协调不力,商业银行为规避监管有时会有意强化“单向信息”,监管者占有的信息不能满足金融监管的需求。由于现代金融创新衍生品技术性强、杠杆效应大、风险(或赢利)变化频率快,使监管者对信息的掌握不完全、不充分,增加了识别、度量及化解风险的难度。监管深度不够，同样会产生“影子银行”。

由此，可以将影子银行理解为金融监管边界未能有效覆盖的领域。

三、影子银行在中国：存在领域、中国特色及主要风险

（一）影子银行的存在领域

在金融分业经营的情况下，我国现阶段实行的是银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险监管的分业监管模式。近年来，我国金融格局发生了很大变化，金融业综合经营试点工作取得较大进展，交叉性金融业务发展较快，金融体系内不同行业之间、实体经济和金融体系之间联系日益加强，传统的分业监管和机构监管模式面临较大挑战。在此背景下，金融监管边界方面存在的问题主要表现为：覆盖不足、监管边界重叠交叉及监管标准不统一、不连续等问题日益突出。目前，影子银行在我国的存在领域主要包括：

1、金融集团。在非银行金融机构中，目前国内比较具有规模的金融集团包括中信集团、光大集团、招商局集团以及平安保险公司。这些纯粹性金融控股公司的形成背景比较复杂，事先没有统一的规划，也没有恰当的法律予以规范，是以个案的形式形成，在名称中更多地使用“集团”，而无“金融控股公司”的字样。虽然金融集团控股的商业银行、信托公司、证券公司和保险公司等子公司受到各自的行业监管，但在金融控股公司层面尚未建立统一的并表监管规则，缺乏整体监管要求。一些金融控股公司层级多，组织架构复杂，公司治理不完善，关联交易缺乏透明度，整体风险难以管控。

2、银行、证券、保险业务交叉渗透领域。目前，随着监管政策的调整，银行、证券、保险之间的业务合作与渗透不断加深。根据监管规定，商业银行可以设立基金管理公司、金融租赁公司、入股信托投资公司和保险公司，保险公司可以投资非上市银行的股权和证券公司，还可设立或投资非金融类企业。在业务合作方面，银行、证券、保险企业的业务合作不断加强，如商业银行开展基金托管和资产托管业务、代理基金销售及代理保险等业务，保险公司参与证券市场业务以及跨银行、保险两个行业的银保业务等。同时，银行、证券、保险企业还通过相互交叉持股和购买对方发行的次级债加强渗透。随着银行、证券、保险企业交叉持股和业务合作的不断推进，风险传染的途径增多，金融体系的关联度加强，容易形成监管空白和监管交叉重叠，带来监管成本增加和效率降低，其对系统性风险的影响值得关注。

第一，信贷转让业务。2002下半年，中国央行开始批准银行同业信贷资产转让业务,但就目前的情况来看,我国部分商业银行的信贷资产转让业务呈现出以下三个主要特征：一是信贷资产转让主要采用回购形式；二是信贷资产转让的期限都很短；三是信贷资产转让协议达成的时间往往是商业银行上报非现场监管资料的前几天甚至当天。如果在上报监管信息前夕,银行进行信贷资产转让,只要所转让资产组合适当,完全可以轻易地修改这十项指标。又由于这种转让业务期限极短,在商业银行上报监管信息之后的极短时间,商业银行相关的经营状况又会还原。这样,银行的非现场监管数据事实上就处于严重失真状态。或者说,监管当局掌握的仅仅是银行上报监管数据时的信息,而不是银行日常经营中的信息。如果极端一些,甚至可以认为,我国部分商业银行的信贷资产转让业务不是正常寻利行为,而异化为逃避监管的工具。

第二，资产证券化。通过将基础资产汇集成池并将现金流和风险收益进行重组和再包装，利用资产证券化技术将资产特征与投资人的需求灵活对接，资产证券化给银行业带来了一个出售债权和转让风险的高效渠道，推动了银行业由“放贷并持有”向“放贷为销售”的范式转换。新的经营模式为追求效率，分离了产业链的各环节，如放贷人、承销商、服务商、贷款打包人、按揭经纪人等，却缺乏对产业链的整体监管。

第三，信银合作业务。国内商业银行自2004年以来不断推出的理财产品和服务，具备国外影子银行体系和活动中的诸多典型特征。例如，一些货币型或利率型产品非常类似于货币市场存款账户，大量挂钩型产品相当于结构化金融工具，规模庞大的信贷类产品则相当于简易型的信贷资产支持票据，其他一些产品则具有私募基金的性质。而且，银行机构与银行同业、信托、证券、基金、保险类机构之间的理财业务合作也已经全面展开。从总体上看，活跃于国外影子银行体系的金融工具与业务关系，在国内银行理财产品体系中几乎都可以找到简易型版本的对应。在银信合作业务中，由于银行理财计划产品由银行负责设计，因此，商业银行可以通过这个渠道贷款给部分急需贷款的客户，以这种信托产品的形式发放贷款。由于这部分产品的资金可以不被计入银行贷款之内，一般被称为“隐形信贷”或者“影子银行”。

第四，投资于金融市场的私募基金、社保基金和补充养老保险基金。私募基金从事的是 “受人之托代人理财”的资产管理业务，根据具体投资范围分为私募股权投资基金、私募证券投资基金等。目前，除了通过信托方式规范为阳光私募的基金，其他大多数私募基金处于监管空白地带，且规模庞大，与金融机构和市场的联系紧密，一旦出现重大不利政策或市场调整影响，容易带来比较严重的金融系统性风险。社保基金和补充养老基金主要由各级社会保障部门管理，其投资金融市场的活动游离于规范的金融监管体系外。

第五，民间借贷。据人民银行问卷调查测算，2008年3月末，我国民间借贷（主要包括私人之间拆借、企业之间不以商业票据为基础的拆借、互助基金组织、和会等组织，也包括非政府小额信贷和典当行等准金融机构）余额在2万亿-2.5万亿元，占同期金融机构本外币贷款余额的6.8%-8.5%。截至2010年6月末，小额贷款公司机构数量达1940家，贷款余额1248.9亿元。同时，典当行业也在快速扩张，据商务部公开统计数据显示，2010年上半年，典当行业累计发放当金103万笔，典当总额847亿。

（二）影子银行的中国特色及主要风险

1、影子银行的中国特色。我国的影子银行的表现形式与发达国家相比有很大区别，具有中国特色。一是规模小、运作方式也比较简单。我国长期以来对金融创新都采取审慎稳健的态度，对于金融产品及工具的推出都特别谨慎。资产证券化在试点中未全面展开，产品和工具的复杂程度远比美欧等国低；二是我国影子银行体系的杠杆率低。我国对银行的杠杆率管理非常谨慎，商业银行不得为私募股权基金发放并购贷款；三是我国影子银行体系的风险源主要体现在民间金融、非正规的资产证券化、私募投资等灰色监管地带。

2、主要风险。在资产证券化方面，商业银行存在隐性担保，风险不能实质剥离，而且市场参与方少，投资主体多为银行业机构，交叉持有问题突出，导致信贷风险仍然留在商业银行体系内；在银信合作方面，银行通过银信合作将资本移出表外，表面上“减少”了资本要求，并规避了相应的准备金计提和资本监管要求；在私募基金方面，民间私募基金缺乏明确的法律规范，没有纳入监管范围，容易滋生非法集资；在民间借贷方面，民间借贷风险经由银行信贷渠道向正规金融机构传递。此外，一旦银行从业人员违规参与民间金融，也会放大金融风险，扰乱金融秩序。

四、有效监管路径选择:基于机构和监管两个层面上的分析

金融生态的改变将改变金融机构的外部性边界，政府的金融监管政策应动态适时调整，及时填补监管空白。监管空白的存在将吸引以逐利为本性的金融机构利用监管空白进行监管套利。如果这种监管套利长期存在，则很可能引发金融系统负的外部性，造成整个金融体系的大幅动荡。

（一）机构层面：透明的玻璃体不会产生影子

根据影子的形成原理，直线传播的光被遮光物体挡住,从而在物体的背面形成了影子。光可透过透明物体,所以透光物体不形成影子。因此，驱除“影子银行”的路径之一就是增加传统银行业务的透明性。

如何增加透明性？要明确“影子银行”信息披露制度。正是由于缺乏对“影子银行”信息披露的要求，导致其面对风险的出现显得猝不及防。监管机构没有掌握足够的信息，就无法了解和控制“影子银行”的个体风险。这里的信息披露对象是指监管机构，披露内容则应当涵盖所有与机构本身、产品本身和交易方式相关的信息。机构信息的披露由机构注册地主要负责管理，经由特定的渠道即时或定期进行公布；产品和交易方式的披露由初次发售产品所在地负责管理，监管机构有义务为“影子银行”提交的产品和交易信息保密。评级机构秉持独立、公开、透明的原则对产品和交易方式进行评估，监管机构保持对评级机构的监督和评价。

（二）监管层面：让监管体系成为无影灯

无影灯之所以不会产生影子，是因为用多灯多角度照射同一区域。要想避免影子银行，就应打造多角度全方位银行监管体系。

1、建立健全金融监管的协调机制，逐步从机构性监管转向功能性监管。

机构监管按照金融机构的类型来设立不同监管部门的机构监管方法,适用于各类金融机构经营的独立性、业务不存在交叉的情况,各监管部门之间无权管制其他部门的活动。功能监管是一个给定的金融活动由同一监管者进行监管,而不管从事这个活动的主体是谁,目的是提高监管的秩序和效率。目前,在金融创新的浪潮下,我国虽实行“分业经营”，但不同金融机构经营的交叉业务越来越多,边界越来越模糊,逐渐向功能监管过渡具有必然性,可以避免监管职能的冲突、交叉或盲区。在从机构监管向功能监管的过渡过程中,要进一步完善目前我国 “一行三会”的金融联席会议制度,至少需按季开展报表分析与评价，每半年向联席成员单位通报或碰头磋商影子银行的运行情况与风险隐患，按年实施影子银行的综合评价，并将评价情况与联席成员单位共同分享。

2、调整监管边界，减少监管真空和缝隙，实施动态比例监管机制。一是建立和完善金融控股公司审慎监管制度。主要措施包括：进一步完善大型金融集团的监管分工和合作，建立完善对金融控股公司等大型复杂金融机构的“主监管”和并表监管制度，研究制定交叉性金融业务标准、规范，减少监管真空和重叠。同时，在不同市场间的机构设置、业务限制、融资渠道等方面建立有效的防火墙制度。二是对于资产证券化、银信合作等金融创新采取灵活的监管政策。即采取有弹性的监管策略,按照金融环境、经济发展阶段,在动态变化中既要防止放松监管带来的可能风险,又要避免在“监管敏感区”超越帕累托最优点的监管过度,以持续提高银行监管的有效性。

诚然，金融监管也有较大的直接和间接成本，多角度全方位的银行监管体系不是对所有的影子银行在所有的时候都要进行严格监管，而是根据影子银行机构不同的影响程度和风险水平，实行动态比例监管。有关金融监管部门应当定期评估不同影子银行机构的不同影响程度和风险水平，并根据评估结果确定相应的监管方式和适度的监管强度。对于影响小、风险低的影子银行机构可以采取市场自律、注册、监测等监管方式，对于影响大、风险高的影子银行机构则必须纳入审慎监管范围，实行最严格监管。

中国民主同盟辽宁省委员会、中国银行业监督管理委员会辽宁监管局）