我国农民工“退保潮”问题研究

○ 杨 楠

（浙江大学光华法学院 浙江 杭州 310008）

一、农民工“退保潮”现象概述

每年临近春节，在珠三角、长三角等农民工密集的地区，回家过年的农民工辞工退保成“潮”，有的地区退保率高达95%以上，甚至出现退保比参保人数还多的现象。

资料显示，广东省作为全国农民工最集中的地区，2002年至2007年共办理农民工退保将近1000万人次，退保人次呈现逐年上升的趋势，年均增长17%。2007年深圳共有493.97万人参加了基本养老保险，年末退保的人数为83万人，而成功转保的人数只有9672人。也就是说，每10000个参保的人中就有1680人退保而仅有19人转保，退保人数占16.8%。

农民工退保被认为是制度设计的缺失，是城乡之间社会保障难以实现有效对接、养老保险异地转移交接困难造成的后果。为此，我国政府制定并颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年1月1日开始实施。《暂行办法》本是对症下药的良方，却在2009年末引发更加汹涌的退保潮。仅2009年12月31日这一天，深圳就有1.8万名农民工排队退保，形成深圳有史以来最大的“退保潮”。在广东佛山，上千名工人与厂方发生冲突，指责厂方故意拖延时间使他们不能及时退保，并进行停工抗议。

上述资料证实，近年来农民工“退保潮”问题非常突出，折射出我国农民工养老保障制度存在的诸多问题，有必要对其作深入剖析。

二、农民工退保原因的新制度经济法学分析

从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，显示出现存养老保险的种种缺陷。本文将借助新制度经济学的理论，从农民工和地方政府两个视角深入探究“退保潮”产生的原因。

1、农民工利益的制度供求均衡视角分析

供给需求分析是新古典经济学的一种重要分析方法。诺斯认为像商品市场存在供给方和需求方一样，制度市场上同样存在制度的供给、需求与均衡的问题。当“现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或团体带来额外的收入时”，便达到了制度供求的均衡。在实践中，制度供求的非均衡才是常态，在新的需求的产生和推动作用下，会导致制度的创新与变迁。于是，在诺斯看来，制度变迁是从均衡到不均衡再到均衡的过程，当各种因素使潜在的外部利润无法在现有的制度安排下实现，就有必要建立新的制度变革来降低成本。

（1）制度需求强烈。在我国，农民工在户籍制度的约束下，长期处于城市的边缘地带。在工资收入、住房、子女教育、社会保障等方面的待遇远远低于城市居民，受到歧视性对待，成为弱势群体。由于农民工主要集中于劳动密集型产业，土地对他们的保障作用已远远不能满足其需求。而由于我国城乡社会保障制度的二元性，在农村人口城市化进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，使农民工处于了社会保障的“真空”地带——城市社会保障体系把他们排除在外，农村的社会保障体系也无力化解其进程过程中遇到的各种风险。

根据戴维·菲尼（Dawid Feeny）的观点，当“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求”。因此，农民工迫切需要与其流动性强、收入低特点相适应的社会保障体系。

（2）制度供给不足。制度的供给是一个社会提供制度的能力和提供制度的多少。政府作为制度的供给者所提供的社会保障制度已无法满足农民工这一特殊群体的需求，存在一系列制度建设的严重缺失。主要表现为以下方面：第一，养老保险异地转移困难。我国目前外出务工的农民工总量规模巨大，就业转移目标地不确定，跨省流动非常频繁。很多人随工作流动而在不同的地方缴纳了养老保险费，但是不同地区的保险对接、合并存在制度障碍，转移养老保险非常困难，成为导致农民工“退保”的最根本原因。第二，社保制度衔接困难。一方面，社保基金的市县级统筹与农民工跨城区流动存在矛盾。目前，我国养老保险等几项主要社会保险制度被分割在2000多个低水平的县市级统筹单位。各统筹区域管理自成系统，政策缺乏统一，缴费基数和缴费比率差异较大，难以实现互联互通。另一方面，由于农村养老保险制度建设滞后甚至缺失，城乡养老保险无法有效对接。农民工在打工城市缴纳的养老保险，回到农村后既无法续保也不能享受相应养老金待遇，起不到实际保障作用。因此对打算将来回乡养老的农民工而言，宁愿选择退保。第三，15年的缴费门槛难以逾越。在新政实施前，劳动者必须参保者累计缴纳社保费满15年，才能在退休后享受到基本养老金待遇。但农民工劳动的低技术性和工作的高流动性，对大多数农民工而言，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。第四，社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社保政策，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资8%的比例，职工个人缴纳的养老保险金额比例在变相提高。笔者认为，由于现行城镇养老保险制度规定的缴费基数和比例没有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际，超出了农民工的承受能力。根据边际效用递减规律，对于农民工这样低收入阶层，同样费用所产生的边际效用远远大于收入较高的群体，所以大部分农民工宁愿退保把钱寄回家，或用于近期消费。

综上所述，农民工制度需求过剩，政府制度供给不足，当前的农民工社会保障体系无法满足农民工对社会保障制度的需求，供需之间存在较大的缺口，供需双方力量的悬殊会导致社会保障制度的内部矛盾不断激化，制度运行的阻力会不断增大，成本和交易费用也不断提高。

面对制度的非均衡状态，当农民工这一制度接受者因经济能力弱、风险厌恶及自身养老意识淡漠的局限，使其履行契约而需承担较高的交易成本时，“退保”就成为了客观现实和短期利益作用下的无奈选择，也是农民工与政府博弈的最终结果。正如青木昌彦所言：“不管制度的表现形式任何，只要当参与人相信它时它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府规制如果没有人把它们当回事它也就不构成制度。”

2、地方利益的公共选择视角分析

我国实行的是社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。按照1997年和1999年颁发的两个条例，交保险时个人不超过月工资的8%和企业不超过个人工资的20%，被分别记入个人账户和共济基金，对应养老金中的个人账户养老金和基础养老金，因此养老金的总金额都会远高于个人账户中的数额。从我国现行的养老保险转移办法来看，农民工退保与转保只是针对个人账户部分，而共济基金就被充入地方社保基金，“贡献”给地方社保。转入地如果接受转保，便意味着转入地社保部门首先要为其支付共济基金部分，其次还要支付其在退休后的大于其养老金总额部分的退休金。而如选择退保，农民工只领回自己个人账户里的钱，企业缴纳的统筹部分，归当地社保基金共济所有。增加地方政府的财政收入，这已经成为各地社保机构扩大参保面和积极办理退保的诱因。因此，出于地方利益的考虑，很多地方退保容易转保难，甚至出台“解除劳动合同必须退保”“不接受从别市转进来的无常住户口人员的社会保险手续”等规定。

在农民工退保事件中，转保与退保的选择在一定层面上是一种利益或价值的分配过程。但现实中，由于户籍制度的排斥，农民工群体人数众多，组织松散，游离于社会边缘，难以形成有利的“特殊利益集团”；强势群体凭借其经济、政治和社会文化各方面的资源优势，占据主动地位，剥夺了农民工等弱势群体的话语自主权。这样，在政府和非政府组织缺位的情况下，由于缺少合法表达共同利益的途径，农民工很难形成一股力量影响进城务工人员社会保护政策的制定，不仅使政府在进行决策的过程中无法获知充分的经济信息，而且自身也被动沦为政策执行的接受者。在地方与中央、地方与地方间的博弈过程中，农民工群体不得不让渡自身的话语主动权而受社会强势阶层的支配，成为利益博弈的牺牲品。

三、新政策颁行后的实施现状

2010年1月1日开始实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；同时规定，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。同年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日起实施。

然而，新政并未达到有效解决农民工参保率低、退保率高的预期，意想不到的是，却引发了新一轮的退保热潮。现行制度的问题主要表现为以下方面。

1、转保及领取工作流程复杂

仔细研读《社会保险法》法条不难发现，该法的宣示性条款过多，刚性权利义务条款不足。设定的五项社会保险项目，未有一项确定保险费征收的地域范围，未有一种社会保险项目确定劳动者遇到职业风险后主张自身权利的机构或对象。尤其涉及诸多需要法律明确相关制度的核心问题时，往往为“由国务院另行规定”或“由省、自治区、直辖市人民政府决定”，这便加大了执法的不确定性，降低了实施中的可操作性，提高了寻租费用和执行成本。

而《暂行办法》中，城乡养老保险相互衔接的政策不够明朗、单位欠缴保费需由个人垫付后方能续保，以及转移接续手续繁琐、效率低等弊端造成转移接续困难的许多因素仍未解决。

2、“不得退保”一刀切值得商榷

《暂行办法》对于农民工“不得退保”一刀切的政策虽然是为外来打工者提供老有所依的生活保障，但由于中国农民工群体的复杂性和特殊性，该规定仍存在商榷之处。首先该政策不仅意味着农民工不能退保，而且在达到国家法定退休年龄前还要一直缴费。农民工工作很不稳定，随时面临因失业而中断经济来源的风险。这种情况下继续缴费，给他们带来了很大的经济负担。另外，目前养老保险在城镇与农村之间的衔接尚未实现，使得领取退休金这一长远利益变的遥不可及，影响参保者的积极性。

3、宣传力度不够

对现有政策的了解度是影响农民工是否“退保”的重要原因。文化水平不高的农民工要在《暂行办法》从颁布到实施短短的几天时间内深入了解有关制度内容确实存在很大难度。正是农民工对养老保险转移接续的新规定缺乏了解，对“转保”流程过于复杂的担忧，才导致突击退保问题的出现。

四、农民工养老保险制度的完善

1、目标模式

2006年10月11日党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：在2020年建成社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相连接的覆盖城乡居民的社会保障体系目标。党中央和国务院己经勾画出了我国未来社会保障制度的框架：覆盖全体公民，为全体社会成员提供基本生活保障；以一元社会保障制度取代二元社会保障制度，我国社会保障体系终将实现城乡对接。

然而，建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨是一项长期的任务和系统的工程。农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件。

2、制度定位

现存的二元社会保障模式决定了农村社会保障与城市社会保障之间存在较大差别。任何制度的变迁都有一个渐进的过程，这种差别是在漫长的过程中形成，也不可能在短时期内消除，我国虽已发展到工业化中期，但还不完全具备社会保障的二元结构向更高水平的一元结构过渡的条件。因此，当前农民工养老保险制度的供给，应充分考虑农民工的制度需求，符合三个原则：低费率、广覆盖、可转移。正如“农民工”作为我国社会经济转型时期的特殊概念，终将随着城镇化和社会经济发展进程或转入城镇就业或返回农村消失一样，本文涉及的农民工养老保险制度，定位为过渡性基本养老保险制度，即既需考虑当前实际，又要考虑未来可实现与城镇或农村养老保险制度的对接。

3、加强法制建设

正如清华大学郑尚元教授所言：“社会主义法制是一项长期的社会建设工程与法制工程”，从我国老龄化趋势看，今后社会保险基金支付与财政转移支付的第一大项仍为养老保险基金支付。因此，作为对社会影响最大的社会保险项目，养老保险立法应当优先考虑。虽然2010年出台的《社会保险法》第95条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，农民工的社会权益得到了基本法的确认，但对养老保险等险种的加入并无强制性的规定。因而，应加强国家与地方层面法制建设，清理和统一现有法规、规章和规范性文件，制定专门法律，并将社会保障条约转化为国内法予以实施，构建全面统一的养老保险转移接续体系，保护农民工的特殊利益。

4、加快社保统筹层次，实现统一管理

养老保险关系异地无法转移接续是农民工退保的最重要原因，因此，农民工社会养老保险应尽快实现全国统筹，把农民工纳入社会保险制度体系之中，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。从长远看，只有提高社会保险统筹层次，实现制度运行的统一和基金更大范围内统筹，才是解决问题的根本出路。

5、合理降低个人缴费基数，实行分层分类保障

农民工“亦工亦农、非工非农”，是一个异质性群体，分化程度较高，因此对他们的社会保障要因人而异，不能一刀切。一部分农民工常年在城市生活并且收入稳定，已放弃返乡打算，除了户籍之外和城市居民已无差异，对他们要建立接近城市水平的社会保障制度，保险费的交纳办法可以视同于城镇职工；一部分农民工是利用农闲进城的季节性农民工，可将其纳入农村社会保障制度内；最后一部分是占农民工大多数的城市打工者，他们常年流动性的在城市打工，若干年后还要返乡养老，对这类人应采取较为灵活的政策，可以适当降低农民工参与养老保险的门槛，提高参保积极性。具体制度设计方面，可制定一个缴费群体条件，设计不同档次的缴费基数和缴费比率，供农民工自愿选择。

[1]叶明华：深圳出现史无前例退保潮，东莞今起停办退保[EB/OL].http://news.qq.com/a/20100101/000535.htm，2010-01-01.

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[3]张凯华：社保缺乏转移机制，致地方民工掀起退保潮[EB/OL].http://www.mingong123.com/news/13/2008-2-25/01833881310 7233.html，2008-02-25.

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[6]D·诺思：财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集[M].上海三联书店，1994.

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