我国地方债务风险成因的制度性分析

○ 詹梦皎 詹正华

（江南大学商学院 江苏 无锡 214122）

地方政府性债务成因一直是公共经济学研究的一个重要主题。20世纪90年代以来，地方政府债务危机频发，引起了世界经济学家的广泛关注。一般情况，地方债务超规模，其主要因素可能源于经济的下滑、政府对经济的强力干预、政府间的财政支出竞争等所带来的地方财政收支的不匹配以及地方债务管理不力。既有制度外的成因，也有制度内的因素。尽管近期国外的研究也开始在制度因素中探求债务风险的可能来源，如布坎南等提出的公共选择理论、博弈论等，但西方经济学家在考量时则较多从效率和竞争的角度给予关注。如Tabellini和Bordignon，Manasse（2001）从政府效率最大化的角度证实了导致地方政府出现债务预算软约束问题的原因。而Cai和Treisman（2004）的研究表明，地方政府间的竞争会导致地方政府的过度举债等。

由于国情差异，我国学者对于地方债务成因的研究主要侧重于财政体制、地方政府道德风险行为及地方政府举债约束机制缺乏等方面。郭琳、陈春光（2002）认为我国地方债务形成的重要原因是多方面的，即不彻底的财政体制改革、不到位的经济体制转轨、滞后的现行地方政府债务管理制度改革和逐步显现的市场经济风险。时秀红（2005）认为目前我国地方债务形成的可能原因有如下三个方面：第一，不规范的政府间转移支付制度给地方财政带来巨大压力；第二，缺乏硬预算约束的国有金融体系为地方政府过度举债提供便利；第三，政府间存在财政竞争的机会主义倾向。唐云峰（2005）从公共选择理论视角探索了我国地方债务的成因，即中央与地方政府“漠视”财权与事权的分配现状；地方政府追求预算和效用的最大化；地方政府官员的寻租行为的大量存在等。

近年来，鉴于对我国财政体制新一轮改革呼声的日益高涨，国内对地方债务成因的制度性研究主要集中于分税制、政府预算约束等方面。郭建华（2011）在分析地方债务成因时指出：分税制施行后，由于国内缺乏相关法律法规，造成财权上收、事权下放。地方政府的财权与事权不匹配现象突出，使其必须通过大量举债来维持地方财政。类承曜（2011）认为，财政体制原因，即政府间财政关系的不平衡导致地方政府财政收支的纵向不平衡是地方债务形成的一个重要制度性原因；地方政府的预算软约束为政府的过度举债提供了可能等。

综上所述，地方债务成因既涉及现行的分税制和财政投融资体制，也与地方债务管理制度有关，同时与政府治理结构关系密切。为进一步全面剖析地方债务成因的制度性因素，本文认为有必要从现行分税制、地方债务管理、政府治理结构的制度激励与约束机制、财政投融资体制等多个方面进行较为深入的研究。

一、分税制

1、政府与市场关系的不合理

与发达国家相比，我国存在着生产力水平、市场经济程度、财政能力等多方面的差异。这就决定了我国政府在公共活动领域内，必须坚持一切从实际出发的原则，不能照搬西方的模式。我国的国情决定了我国政府既需承担所有财政职能，又要发展市场，努力创造能为有效经济活动设立激励机制的外部环境，提供促进投资的基础设施和社会保障，统筹兼顾，按照市场性、公共性和发展性的原则，不断调整、完善政府职能。

目前我国政府与市场关系的不合理，主要体现在政府职能没有完全实现与时俱进，“越位”与“缺位”并存，没有很好处理政府的公共服务性和促进经济建设的关系。由于政府行政管理体制改革的严重滞后，政府职能的转变跟不上市场经济和社会发展的需要，致使建设型政府大行其道，公共服务型政府难以真正建立。地方政府的大包大揽和对经济生产领域的过多介入、地方政府机构膨胀等主客观因素的存在，既不利于市场经济的发展和社会主义市场经济体制的完善，同时也增大了政府的负担。

2、地方政府事权与财权的不匹配

我国于1994年开始实行的分税制改革是一种财政分权改革。这一改革为明确划分中央和地方的财权与事权奠定了基础。然而我国的分税制改革是不完全的，最主要的特征就是中央政府集中大部分财权，地方政府承担大部分事权，确立了国家税务系统在全国税收征收体系中的主导地位，却没有给予地方政府设立税种和税率的权利。改革后的近20年，由于我国尚未有明确用于界定各级政府财权与事权的法律法规，使得财权上收、事权下放的趋势较为普遍。有关数据表明，分税制改革后，地方财政收入占整个财政收入的比重不断下降，从1993年的78%跌至2010年的48.88%。由于事权和责任的下放，近年来我国地方政府承担的基础设施和社会福利的建设有增无减，地方政府需要提供的配套资金量呈上升趋势。这使得地方政府财权与事权不匹配的矛盾日益突出。而这一矛盾，正是促使地方政府大量举债的重要因素之一。

3、政府间转移支付制度不够科学

根据财政分权理论的观点，地方政府具备信息优势及低廉的行政成本，能够迎合地方居民的偏好和需求。因此，地方政府就成为了提供与地方居民息息相关的公共物品的主体。事实证明，我国社会公众所享受的基础教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务均主要由地方政府提供。我国目前采取的转移支付制度，不考虑各地财政收入能力和财政支出需要的差异，采用历史既得利益基数法，且税收返还占据了转移支付的主要地位。基数法不仅不能缓解我国长期以来地区间发展不平衡的问题，反而对这一问题起到了反作用。虽然近年来税收返还的比重不断下降，但仍旧占据很高的比重。因此，这使得经济落后的地区的财政缺口更大。此外，我们所熟知的专项转移支付，也存在着相关的事权依据和标准缺失、客观评审缺乏、资金分配透明度差、随意性高、规范性较差等问题。特别指出的是，专项转移支付更多地体现了中央政府的意图，而其在分税制改革后的比重不断上升，使得地方政府可自由支配的资金越发有限。为了更好地提供地区公共服务，实现地区发展，举债便成为地方政府的不二选择。

二、地方债务管理

1、预算约束不强

预算软约束，主要是指部分经济体预期一些“支持机构”将会帮助弥补自己的赤字，这些经济体包括银行、公司、政府和非营利性组织。这一名词是Kornai（1979）在描述计划经济时代国有经济状况时提出的，由于预期自己将会在财务陷入危机时受到政府救助，因此对自己的预算缺乏刚性约束。地方政府预期自己在陷入财务危机时将受到中央政府的救助，因此其对预算也没有刚性约束，由此形成了地方政府的预算软约束。

地方政府对债务预算管理的软约束，一方面与债务自身存在跨期代际负担转移有关，而且干部的任期制则进一步放大了因为权力与责任的不对称所带来的道德风险；另一方面也与债权人对地方债务风险的评估有关。鉴于地方税收的相对稳定性和中央政府作为事实上的最后的偿还人的客观存在，也在一定程度上降低了债权人对风险的认知。而地方债务存在形式的多样性，则增加了债务管理的复杂性。按世界银行专家哈纳·波拉科瓦（Hana Polackova）对政府债务的分类，政府债务可分为直接债务和或有债务。直接债务无论是显性债务还是隐性债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的，而或有债务则不是政府能够完全控制，同时也不是最终完全转化为财政负担，而是取决于转化的面和转化的概率。

由于大部分地方政府尚未把地方全部债务纳入本级预算，即便已经纳入预算的地方，也因为预算的过于笼统化，及缺乏选民的广泛参与而使得约束软化，并未能发挥应有的监督作用。而大量地方政府融资平台公司的存在，且游离于预算监督之外，则进一步软化了地方政府债务预算管理。

2、相关法律制度不完善

目前，我国尚未建立全国层面的管理与规范地方政府债务的法律，如《公债法》。而许多已制定了地方性债务的管理办法和相关制度的省市，在实际落实和实施中也存在着许多问题。如债务的计划编制不完整、缺乏严格的债务审批程序、相关管理不完善。此外，许多地方政府还未建立债务管理、风险和预警制度，风险关注度不够，且相关的针对政府债务的追责机制有待建立。

三、政府治理结构

1、地方政府的约束机制不完善

从政府治理的角度看，政府是公民的代理机构，公民则是委托人。公民与政府的关系是多层次委托代理的关系，这种代理关系很容易产生代理人的道德风险。因此，为了规避道德风险，一般需要设计合理的制度和机制进行有效的约束和激励。

在西方社会，对政府行为的约束和激励主要来自于四个方面，即公民选票、多党执政、法律规范和舆论监督。由于政府目标的特殊性，即主要提供公共物品，且具有目标的多样化等特点，选票实际上承载着选民对政府行为偏好的显示；而多党执政的政治制度也在一定程度上影响着政府的效率；相对完善的法律制度则成为政府行为的制度性约束；再加上强势的舆论监督的无处不在。而在我国，下级政府所受的主要约束基本来源于上级政府，上级政府掌握着下级政府主要官员的任免权，因此下级政府官员对上级政府负责而非对公民负责。由于我国地方政府的行政职责基本是由上级政府安排，在行政集权、财政分权的情况下，就容易出现财权上移，事权下移的现象。为了更好地实现地方政府的目标，上级政府会默许下级政府“创收”，即举债的行为发生。加上目前我国地方政府所受的其他约束有限，法律和部分制度有待完善，舆论力量不够，就造成了制度约束的薄弱。

2、条块分割的政府管理体制

在我国政府管理体制中，以部委垂直管理为主的条和以地方政府管理为主的块长期并存，形成了错综复杂的政府权力架构。以部委垂直管理为主的权力系统，在有力地强化了中央各部委的部门管理的同时，也在一定程度上削弱了地方政府对相关领域的行政管理与控制。从改革开放30多年的行政管理体制变迁来看，条块权力的上收和下放时常发生。而条块分割在债务领域，则表现为由于各自分属于不同权力系统，且多变，统计与管理起来难度加大。

四、财政投融资机制

按井手文雄的解释，所谓财政投融资是指“以特定的财政资金，对指定的特别会计、政府关系机关和各种特殊法人进行投资和借贷，以促进社会资本的形成”。它以信用原则运营来体现政府的政策取向。20世纪80年代以来，我国初步建立了财政投融资体制，很大程度上推动了改革开放的进程，对我国的现代化建设发挥了不可磨灭的作用。但由于受《预算法》和《担保法》的制约及《公债法》的缺失的影响，除中央政府可自行发行国债外，地方政府尚不能独立自主发行地方政府债券，地方政府正规融资渠道严重缺乏，财政投融资功能严重弱化。尽管近几年来我国也在少数地方省市进行地方债券委托发行试点，但并不能从根本上解燃眉之急。为解决地方建设与发展中的资金需要问题，地方政府纷纷通过以注入土地、土地质押等方式，成立了各种融资平台以吸引金融机构贷款。由于缺乏对融资平台事前的有效监管，致使地方政府融资平台风险正快速集聚，已成为经济与社会发展重要的风险源。

五、结论

综上分析，造成我国地方债务膨胀的制度性原因主要有：不合理的分税制现状、有待加强的地方债务管理模式、不完善的政府治理结构和有待健全的财政投融资体制等。而要逐步缓解地方债务过重的问题，必须在正确界定政府与市场的关系，努力实现政府职能与时俱进的同时，按照财权与事权的一致性原则，不断调整现行的分税制；以实现社会基本公共服务水平均等化为目标，建立科学合理的政府间转移支付制度和办法，以适应市场经济发展的需要；通过尽快建立并完善相关地方政府的债务管理的法律条例，强化财政预算约束和建立地方债务管理预警体系等来加强地方债务的风险管理；完善政府治理结构、地方政府官员的考核制度和任免制度，设立合理的激励和约束机制，提高公民和社会舆论的监督；改革现行财政投融资体制，要尽快修改《预算法》，设立《公债法》，建立健全地方政府融资体系，积极探索多渠道、高效益、更负责的投融资模式等。当然，要解决地方债务过量的问题不仅需要从制度层面入手，还要从转变经济发展模式的角度入手。

[1]类承曜：我国地方政府债务增长的原因：制度性解释框架[J]．经济研究参考，2011（38）.

[2]郭琳、陈春光：论我国地方政府债务风险的四大成因[J]．山东大学学报，2002（1）.

[3]时红秀：中国地方政府债务的形成机制与化解对策[J]．山东财政学院学报，2005（1）.

[4]唐云峰：公共选择理论视角下地方债务的成因分析[J]．财政论丛，2005（1）.

[5]郭建华：我国地方政府性债务成因及治理对策浅探][J]．中国财政，2011（11）.

[6]陈共：财政学（第六版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2009.