地方政府债务风险的成因与治理

○文娟秀 周立人

（广东外语外贸大学南国商学院广东 广州 510545）

一、我国地方政府债务的特点及现状

纵观我国的地方债务，其特点显而易见。一是债务不清，导致诸多风险的出现。主要原因是我国地方政府20多年来常年累月经济体制的转轨加上地方政府为求地方政绩，有意不披露而致使政府地方债务不明。二是缺乏债务风险的预警和控制机制。很多地方政府通过过度享受债务短期收益，而将未来的债务成本转嫁到了中央政府身上。我国现在的政府债务种类多，债务比重大，而监控体制的缺失及不健全，使地方债务管理在某种意义上处于无政府状态。三是债务风险危害的严重性，其风险一旦形成，会引发难以收拾的财政支付危机，甚至危及到整个国家的经济。

自1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%；2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%，而2011年和2012年两年债务到期将占总债务规模的41%左右。由此看出，我国地方政府的债务问题越来越来严重，甚至有可能影响到整个国民经济的命脉。

二、现阶段地方政府债务存在的主要问题

1、缺乏明确的法律规范

我国现行法律虽对地方政府发行债券和提供担保等有明确的规定，但对于地方政府采取其他方式借款、违规举借债务的纠错和处罚机制以及金融部门等债权人向地方政府提供贷款等问题缺乏明确的法律规范。相关法规制度建设滞后，政府债务管理缺乏约束，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。但是至今没有出台相应的规范地方政府举债行为、债务管理方面的法规、政策，没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，五花八门的地方政府举债行为在这个法律法规的空白地带无序运作，出现了异常混乱的局面，导致债务规模不断膨胀。

2、职能分散，缺乏统一的管理部门

目前涉及债务管理的部门尽管各有分工，各司其职，但部门上下垂直联系多，横向沟通少。本文认为，地方政府有必要成立一个专门的职能部门进行专项运营管理。政府在项目立项上，虽然从宏观上考虑了项目的可行性，但往往忽视了财政的承受能力。财政部门只注重债权债务管理，在立项上往往干预不多，造成了立项与债权债务结构和债权债务管理相互脱节。制度管理缺失，致使债务规模和结构不合理。审计发现，某县政府大部分债务安排的收支未纳入预算管理，缺少预算审核、政府采购、财政投资评审等基本约束。由于该县财政部门对于政府债务的举债主体、举借规模、借款用途和投向、偿还期限、应偿还数额等情况缺乏了解，致使债务资金使用和偿还脱离了人大和财政部门的监督，影响到地方财政预算的正常秩序。如对亚行贷款的农业综合开发项目审计发现：一是资金管理比较混乱，对物资的进出及效益方面很少考究；二是在物资分配销售方面，部分物资属于委托销售，而委托销售没有相应的制度约束，更没有对委托方进行信誉调查，致使物资损失严重；三是债务资金预算管理不到位，缺乏统筹安排机制，出现举借债务无目的、偿还债务无规划等不良现象。

3、严重脱离预算，缺乏监督

我国政府财政实行现金收付记账法，不能准确反映地方政府债务余额，并且地方政府的预算和决算实际上也没有反映出当年借入债务和偿还债务的规模情况，使得地方政府债务长期脱离预算，缺乏必要约束和外部监督。对政府性债务统筹监管的缺乏亦是形成债务风险的重要原因。在管理基础工作方面，目前政府性债务的统计、反映、计量体系还没有建立，决策层对债务的整体情况很难把握，并且政府各部门对政府性债务的内涵存在不同认识，有关的统计数据缺乏可比性。在管理机构和制度方面，地方政府没有规定政府性债务的对口管理部门，也未对举债程序、规模、方式和化解机制等出台相应的规章制度。在监督体系方面，人大、政府等相关部门还未对政府性债务从防范财政和金融风险的高度来实施监管，地方政府的债务体系尚未建立常态监督机制。地方人大及其常委会对本级政府为推动经济发展而筹措资金、开展重大项目建设等一系列行为尚未进行有效而系统的监督。

4、依赖税收，还款风险增大

地方财政依赖土地出让收入，未来还款风险较大。我国地方政府财政收入结构不合理的情况较为普遍，影响了地方财政收入的可持续增长。其突出问题是部分地方政府对土地出让收入等“土地财政”依赖程度较高。统计数据显示，2010年中国国有土地使用权出让收入2.9万亿元，占地方财政收入的65.9%。为了获得尽可能多的土地财政收入，地方政府通过一系列的制度安排，不断提高房地产价格，实现储备土地的升值，这在一定程度上推高了房地产的价格。

很明显，一旦房地产价格持续降低，不仅会出现政府债务支付危机，已开工投资项目的后期资金难以为继，而且会影响相关产业和宏观经济的持续稳定。另外，部分地方政府特别是欠发达地区，地方财政收入中上级转移支付比例过高。通过对部分省份2010年预算执行情况的分析可知，欠发达省份如贵州、青海、广西等，2010年财政收入来源中，中央补助以及财政部代理发行的地方政府债券等收入占全省财政收入的75%以上，而地方税收收入仅占财政总收入的15%左右。地方财政收入结构不合理严重影响了其抗风险能力。有效脱离对税收的依赖，避免债务危机的二次发生，已成为地方政府应考虑防范的重中之重。

三、地方政府性债务的成因分析

1、从财政体制来看，主要是中央与地方政府事权划分不清

我国尚未有法律明确界定与财权相对应的各级政府事权，导致了目前上级政府上收财权、下放事权的倾向比较普遍。与此同时，近年来我国实行普惠民生的政策，中央在加大对养老、医疗、教育、住房等投入力度的同时，要求地方政府提供相应的配套资金，地方政府尤其是省级以下地方政府财力与事权不匹配的现象更为突出。为此，地方政府只能依靠大量举债来维系。

2、从行政管理层面来看，主要是政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

3、从投融资机制来看，主要是财政投融资机制不畅

目前我国地方政府缺乏正规的融资渠道，地方政府没有独立的税权，从税收环节筹集建设资金的可能性较小。此外，部分行业投资门槛过高，财政投资项目运营模式单一，财政投融资的杠杆作用难以有效发挥。为此，地方政府只能从自身掌握的土地上面做文章，通过注入土地、土地质押等方式，成立各种融资平台以吸引金融机构贷款。但是土地价格受宏观调控和经济形势的影响较大，这种以未来土地收入作为偿债来源的模式存在较大的不确定性。

4、从债务监管层面来看，主要是债务监管机制不健全

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到位的情况。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整。二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，存在分散管理、多头举债的现象。另外，很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围。

四、控制和化解地方政府债务风险的对策

1、完善相关法律法规，规范政府举债行为

尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，也对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。只有对地方政府适度负债给予法律通道，并建立科学的债务管理机制，才能有效地控制和化解地方政府的债务风险，把地方债务规定在可控制范围之内。

2、设立统一的管理职能部门，专职专管

建立地方政府债务管理行政问责制。对于盲目举债造成重大损失的，疏于管理造成债务回收困难的，以及挪用、挤占债务资金造成地方政府信誉受到严重影响的行为，对行政首长实行问责，特别是要充分利用对党委政府主要领导经济责任审计结果，分析其任职期间债务变化情况，对其新增债务要向政府专项报告原因。同时，还要建立覆盖地方政府债务运行各个环节的债务信息统计、报告和公开制度，通过债务信息公开促进地方政府加强债务管理。因此，设立统一的管理职能部门，对地方债务进行专门的科学运行及管制，专职专管，势在必行。

3、完善分税制财政体制，减少对税收的依赖性

一是深化我国税收制度改革。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上，实施税收制度改革。二是完善我国转移支付制度。确定各地转移支付规模，增强地方财政实力，化解财政风险。同时，完善省以下转移支付制度，减少地方政府举债规模，增强其防范与化解债务风险的能力，推进地方政府投融资体系改革，进一步改革投融资体制，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。三是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目。切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

4、深化行政监督体制改革，缓解地方政府财政负担

加强人大对地方政府债务的监督。充分发挥人大的监督权，各级地方政府在年度政府工作报告中要对当年政府债务收支、未来偿债形式和潜在风险，以及政府采取的管理措施等内容向人大作出报告，接受地方人大对地方政府债务的监督和制约。此外，地方人大还可以通过调查、议案、建议、意见等方式，组织人大代表对地方政府的债务管理进行工作监督，督促其加强债务管理。一是转变政府职能，按照公共服务型政府与市场经济要求，推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批程序，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方政府提供公共服务的能力。二是推进机构改革，按照精简统一效能的原则，减轻地方政府财政负担，防范地方财政风险。三是创新考核机制，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，加大对党政领导违法违规行为的惩罚力度，杜绝随意举债大搞劳民伤财的“政绩工程”，从源头上防范地方政府债务危机的发生。

5、完善地方政府债务管理制度

一是树立正确的风险观和政绩观，将减债纳入党政领导干部考核指标，真正实现地方政府解困，起到防范与化解地方债务风险的目的。二是建立信息充分披露制度，提高债务风险的透明度，加强地方政府债务信息公开披露，定期向上级政府及本级人大汇报，定期向社会公众披露，从而提高地方政府债务风险的透明度。三是建立政府债务风险预警机制，实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化，对不良债务风险，积极防范并加以控制和化解，防止债务危机的发生。四是建立地方政府偿债机制，设立地方政府债务风险准备金，实行专户管理、专款专用，专项用于确保政府债务按期偿还，增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

综上所述，我国地方债务的确存在风险，而且形成的原因也显而易见。但是，只要正确的采取措施加以防范及治理，是有可能得以控制的。政府及各方部门机构需及早重视这个问题，防范于未然，使地方政务的债务问题能得到一个全面妥善的科学管理。

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