加强云南省边境口岸“桥头堡”作用的战略

李永前 李雄平 金 璟

（1、云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 6502012、云南农业大学财务处 云南 昆明 650201）

云南与缅甸、老挝、越南三国接壤，边境线长4061公里，与东南亚地区边贸往来已有2000多年历史。随着“中国—东盟自由贸易区”建设的推进，“国际大通道”设想的实施，党的十七大对“扩大边境开放”的部署，云南正从中国改革开放的“末端”逐渐走向“前沿”。全省共有20个国家级一、二类口岸，90余条边境通道，要建设和利用好这些口岸、通道，为发展口岸经济、兴边富民，助力企业实施“走出去”战略提供有力支撑，必须认真做好全省口岸的建设规划工作，学习借鉴其他地区口岸的经验，加强规划研究，使口岸建设有序规范地进行，务实地解决口岸建设问题，把有限的建设资金用好，用到位。同时引导企业入驻口岸经济区，大力发展“走出去”战略，推动云南省外贸发展登上新的台阶，最终带动边境口岸经济区成为云南新的经济增长极，更好地配合国家面向南亚、东南亚开放“桥头堡”战略的实施。

一、边境口岸成为区域经济增长极及企业走出去面临的主要问题

所谓增长极就是具有推动性的经济单位，或是具有空间聚集特点的推动性单位的集合体。边境口岸可成为云南省在发展空间分布上，以不同的强度首先出现的一些区域增长点，然后通过不同的渠道向外扩散，以科技园区和工业园区的方式实现产业聚集，带动云南企业走出去，从而对整个云南经济产生不同的最终影响。但是，现实中云南省口岸建设起步较晚，多数口岸处在边远山区，地方财政困难，国家投入有限，通关环境制约了口岸功能发挥，迟滞了地区口岸经济的发展，甚至影响了“国门”形象。

1、基础设施落后

目前，云南省由于投资不足，口岸基础设施建设缓慢，功能不全。例如位于文山州麻粟坡县的国家级一类口岸天保口岸，从平远街至天保高的等级公路仅只是在做前期工作；麻栗坡县境内仅有一条四级油路至边境口岸与越南清水河口岸2号国道相连接，路面等级低、路况差、弯多坡陡、通行能力差，运输成本偏高，许多客商不愿意从边境口岸过境和开展贸易，严重制约了口岸的发展；沿边边民互市市场和互市通道设施简陋，集聚、交易和辐射功能差。而越南方面的河江—清水河口岸二级公路和河江—中越边境二段10号界等6条边境柏油公路已全部建成通车；越方与边境口岸和边民互市点相对接的公路路面均实现了硬化；越南与麻栗坡接壤的5个边境县之间的县际油路已全面贯通。其他发展缓慢的边境口岸在基础设施方面的情况也大体相同。

“桥头堡”战略的实施关键是让能成为区域经济发展增长极的口岸地区具备“陆、海、空”三方面大通道的基础条件，具有优越的地理环境，否则难以谈及后续的产业集中和口岸经济的发展。当然除交通以外，口岸区的软件、硬件设施也应以其所要发挥的作用相匹配。

2、不同口岸之间的区位优势参差不齐

以同样和越南接壤的红河州与文山州为例，与红河州河口口岸相比，文山州的边境口岸地理位置并不好，这是因为河口口岸对接的越南老街口岸的后面就是老街省，而边境口岸虽与河口县城紧邻，但其交通条件差，与河口口岸的交通条件无法相比。直接从昆明通向河口的高等级公路和昆河铁路运输线大幅降低了运输成本。同时，在中越签署的建设“两廊一圈”战略的合作文件，中文山州的边境口岸也不具有明显的区位优势。“两廊一圈”是2004年5月越南时任总理潘文凯访华时提出的，即中越两国合作建设“昆明—老街—河内—海防”和“南宁—谅山—河内—海防”等两个经济走廊，以及建设“环北部湾经济圈”的设想。按“两廊一圈”确定的两个经济走廊，文山州的边境口岸位置处在“昆河走廊”侧翼，区位优势不明显。类似的情况还有在对缅甸开放的临沧市的镇康口岸，其区位优势不如德宏州的瑞丽口岸等。

3、国家优惠政策在刺激经济发展方面与外国方面不对等

近年来，越南政府加大对边境地区的投入力度，实施了一系列特殊的优惠政策。越南已批准在河江省建立清水河口岸边境经济开发区，每年将关税收入按比例返还用于口岸建设，并实行相关优惠政策。给予在口岸投资发展5年内的客商租用土地全部免税；给予投资发展在5—10年的客商租用土地免税50%；给予在口岸经商的客户及项目投资者1—5年免缴个人和企业所得税；对在口岸投资加工、生产和组装出口的产品，实行增值税全免；对在口岸经营、生产的所有企业，均实行税收优惠。而云南省的边境口岸还没有对第三国人员开放，开放范围受限使我国与东南亚国家之间的贸易、经济技术合作和旅游开发等领域受到限制，严重影响了人流、物流、资金流、信息流的有效集聚。

二、边境口岸引导企业“走出去”发展战略困境分析

1、口岸管理服务工作与口岸经济发展不相适应

目前，边境口岸管理工作与口岸经济发展不相适应表现为两个方面：一是与边境地区加快发展的需求不相适应，二是与国家加快对东南亚、南亚开放的进程不相适应。由于受中央和省有关部门政策的限制，办证、验证、过境手续繁杂，致使中越双方人员往来受限、贸易受阻、旅游不活。自2004年云南省公安厅启用新的《出入境通行证》以来，越方也出台了带证出入境的规定，这些规定的实施，既延长了办证时间，又增加了办证成本，影响和制约着边境旅游的快速发展。此外，暂停办理云南边境一日游异地办证和边贸企业交纳税款、办理外汇结算及人民币兑换业务不便等因素也制约着边境贸易的发展。

口岸的管理服务工作主要有两方面：一是硬件建设，二是软件建设。硬件建设相比软件建设容易，只要政府重视，加大力度，集中资金，把基础设施建好，几年后就会有变化。而软件建设方面就需要各个部门相互理解、相互配合，共同创造和维护。改革目前制约经济发展的口岸管理、服务方法，使之和经济发展水平相适应，使口岸的管理服务成为推动边境地区经济发展的强大动力。

2、信息不畅

云南的企业特别是民营企业拥有的国外投资信息多由民间渠道取得，信息的真实性和可靠性无法保证，而口岸部门又没有相关的信息咨询机构，使得海外投资信息的求证与查实都需要经过很复杂的程序，从而造成即使信息求证了，最佳的投资时机已经过去；或是信息虚假，使得企业在海外的投资血本无归。如此的信息不畅，使得很多企业在“走出去”一事上抱着观望的态度，犹豫不决。因此，政府应尽快完善民营企业的境外投资信息渠道，使民营企业在“走出去”之前做到心中有数，有的放矢。

3、政府政策扶持力度不够

中国企业走出去是国家外经贸部大力支持的，但是长期以来，政府在“走出去”的政策扶持对象上多界定为国有企业和大中型民营企业，一些支持“走出去”的政策在颁布之时或者颁布之后，都制定了一系列较为苛刻的准入条件，使得占比多数的中小型企业无条件享受这些政策。而在融资方面，国家虽然已经出台一系列优惠的外汇管理政策和担保政策，给企业“走出去”提供了尽可能的资金保障。但是，很大程度上这种优惠政策还只是针对一些大型企业和已经在国外有投资并且运营不错的企业，而对刚刚到境外的企业，法规上不允许对外担保，使得境内企业在境内得不到银行的支持，在境外也找不到银行贷款，从而造成了企业不能“走出去”的事实。

4、应该更好地保证投资安全

对于“走出去”的企业，政府应组织同业工会或者联合较多同行企业同时走出去，这样可以更好地保证企业在境外的投资安全。此外，由于国外社会局势动荡不安，这势必会影响到云南省企业在东盟相关国家的投资经营活动。而缅甸国内政府军与各地方实力派之间的武装冲突时有发生，也在不断地冲击边境地区正常的生产及生活秩序，对在冲突地区投资经营的中资企业来说更是灭顶之灾。因此，对于到境外投资的企业来说，其所面对的政治经济环境风险远高于国内，这需要政府相关部门统一作出防范预案，投资企业需要建立风险防预机制及应对措施以保证投资安全。

三、打造边境口岸成为区域经济增长极，推动云南省“桥头堡”建设的措施

云南省应借鉴国外相关区域经济发展成功的经验，设立专门的开发机构，出台专门的地方开发法规，加大政府资金支持，发挥地区优势，注重交通等基础设施的建设，平衡发展综合经济部门，改善环境质量。具体来说可采取财政的平衡政策对发展口岸经济区域有义务地提供援助，进行投资补贴；吸引资本、劳动力等生产要素向口岸地区转移；提供低息、投资担保及税收减让和特殊折旧等优惠政策，支持到口岸区投资的企业发展；改善地区的投资环境，重视中小企业的发展并使其成为云南口岸经济结构中的主力军，并带动当地剩余劳动力的转移，从而实现国家的富民兴边战略。

1、积极争取适合边境口岸发展的区域经济政策

当前，中央与地方在事权及财权方面的配置并不均衡，地方政府负担着大量的事务，却拥有着较少的财政收入。实行权力下放，减少中央权力的加强和过度集中，有利于地方积极性的发挥，有利于地方经济的发展。发达国家的经济发展历史以及区域经济实践表明，完全竞争的市场机制无法实现区际间经济的协调发展。各国无一例外地通过政府的区域政策刺激欠发达地区的经济发展或采取其他经济手段来缩小区域间发展差距。这种以政府为引导和干预区域经济活动所采取的各项政策措施就构成区域经济政策的主要内容。边境口岸作为国家级口岸，需要在分税制、税收减免、转移支付、银行贷款、工资补贴、价格调整、强制调配物资、强制行政管理等方面实现协调发展，这就需要加大政策力度，特别是要加大转移支付力度。

2、口岸经济区域要推动企业走出去应采取“超特区”模式

“超特区”模式就是在边境市县的边境口岸与越南、缅甸、老挝口岸建立相应的跨国经济特区，在国家政策的支持下使之成为综合保税区，给予比当年的经济特区更优惠的政策，并且要对国内外投资者同等重视，平等对待，让国内外投资者在此区域内有利可图，这样才能吸引他们投资，也才能让企业走得出去。同时，在国家投资带动的前提下，必须想办法把外商及民间资本投资的积极性调动起来，采取重大举措将云南省的口岸经济区推向世界，将“引进来”与“走出去”策略相结合，走出一条有地方特色的口岸经济发展之路，从而为云南“桥头堡”战略建设闯出一条新路。

3、精心设计有影响及经济发展带动效应大、走出去能力强的项目

精心设计有影响及经济发展带动效应大、走出去能力强的项目需要建设有口岸经济特色的工业小区引导企业走出去。所谓工业小区是新兴工业化地区的发展模式，是指一个地区的中小企业以一项经营活动为中心，根据现代经营的需要，逐步建立起来的一种相互信赖、比较稳固的协作关系和产供销体系。口岸的特色即在于其边境贸易，若能在口岸经济区域内建立起直接开展对外贸易的各种类型的工业小区，将有助于加强专业化，提高生产效率，降低产品成本，增强在国内外市场上的竞争力。为了将边境口岸经济区建成适应市场竞争需求的、有效的工业小区，应当选择符合当地自然条件的经营方向，完善企业间横向和纵向协作的条件，营造良好的社会文化氛围。同时需要国家在产业结构调整方面，有利于中小企业的发展，并且对新兴工业化地区的建设给予一定的支持，提供相应的金融信贷保障。

在国家规划实施第十二个五年计划的时期，在云南省建设面向南亚、东南亚开放的大通道战略、桥头堡战略的机遇面前，云南省各类边境口岸也迎来了自身发展的大好时机。只要能从自身实际出发，申请解除对口岸经济发展有束缚性的政策，获得相应支持性、倾斜性政策，将国家、地方政策吃透用足，在交通道路等基础设施不断改善的情况下，走有自身特色的发展道路，相信云南省企业走出去战略的实施及面向西南开放的“桥头堡”建设一定会更加美好。

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