财政支农政策评价与监管研究

■万志刚 雷少鹏

财政支农政策评价与监管研究

■万志刚 雷少鹏

财政支农政策对发挥财政资金效能、促进农村经济发展起到重大推动作用，给现代农业发展注入了强劲活力，农村大变样、农业大发展、农民获实惠，但同时也暴露出一些薄弱环节。笔者通过对财政支农政策执行情况的专题调研，就财政支农专项资金使用与管理的制度设置与工作流程进行了重点剖析，为改进完善现行财政支农政策、强化财政支农资金监管提出政策建议。

一、现行政策下财政支农资金运行存在的问题剖析

（一）运行成本居高，农业财政专项资金效益难以充分发挥

农业财政专项资金在申报、审批、管理、验收等均制订了一系列管理制度和规范性程序，诸多的管理流程、繁杂的申报审批程序和项目批复时间迟缓等因素推高了运行成本。从管理流程来看，项目资金下达大部分要经过申报、审批、下达、检查等诸多环节，致使项目前期工作经费居高不下，一般达到项目资金的15%以上，且项目往往要做成多个版本报送不同部门审查，在施工时还要扩初设计，浪费了大量人力物力财力。从落实程序来看，以粮食直补为例，要经过数据采集、复核、公示、发放等流程。由于农村线长面广，核实实际种植面积难度大。加之近年农村土地流转加快，农户承包的土地大都为私下流转，书面凭证很少，口头协议居多，更为核实农户实际种植面积增加了难度。按现行补贴政策，补贴面积要据实审核，不仅加大了工作量，更大大增加了操作成本。据统计，每年仅核实种植面积一项，县乡支出的调查统计核实经费近百万元。从项目批复的时间来看，部分项目批复较迟，工程设计和项目招投标非常被动，工程施工难以把握，建设周期往往超预期，甚至出现因物价上涨工程结算大幅超预算现象。

（二）资金配套压力大，县乡新的高额负债风险日益显现

在县级财政困难、配套项目多、额度大等情况下，县级财政资金配套压力增大，县乡自筹资金逐渐增多，带来高额负债，且债务风险日益显现。如某县2012年县财政需配套或落实的项目达91个，其中农业27项，资金需求量高达17.73亿元，县财政竭尽全力，仅能安排3.19亿元，配套资金缺口14.63亿元。其中农业项目配套资金缺口达9000多万元，仅小型水库除险加固一项就需要县级配套3410万元。该县3座中型水库除险加固工程已完工一年多，因配套资金没有完全到位，导致192万元工程欠款无法支付，施工单位多次催收未果。出现这种情况的主要原因：一是县级财力有限。2011年该县财政总收入8.51亿元，财政一般预算收入5亿元。如果将财政收入用于各种项目配套，那么人员工资、日常运转就无法保障。二是单项配套额度大。2012年某县亿元以上的配套项目有3项，5000万元以上的配套项目有8项。据调查，由于近年来劳动力和建材涨价，国家安排的部分农村基础设施建设资金只能解决项目建设50%左右的需求，有近一半资金需要县乡筹集，如农村通畅工程村道建设，“十一五”期间中央和省每公里补贴12万元，县乡每公里需要筹集20多万元。三是部分项目配套要求不均衡。如农村安全饮水工程国家按受益人数安排资金，但在实际实施过程中由于山区群众居住分散，地形复杂，工程量比平原地区要大很多，致使山区项目实际需要配套的资金大大增加。四是配套带来债务风险。目前，这种因配套而形成的建设负债大部分没在账上体现，而由项目单位和承包人承担，但随着项目逐步调整和转移，资金流断裂，潜在的危机随时可能爆发。

（三）资金投向失准，容易造成新的发展失衡

一是在项目建设上存在着 “五重五轻”现象：①重大轻小。国家的水利投入主要用于大江大河的治理和防洪保安设施建设，对农村小型基础设施建设实际投入很少，形成了政策覆盖上的真空，农村排灌渠、堰塘等年久失修的问题十分突出，现有渠道大部分为土渠，淤积的沟渠没有得到及时清理维护，加上部分农民在沟渠边坡上无序耕种，加快了沟渠的淤积速度，导致基础水量大大减弱，抗旱能力降低。大部分山区现在用的仍然是“跃进”的水、种的仍然是“大寨”的田。②重建轻管。大部分基础设施项目在制度设计上重建不重管，只安排建设资金，没有明确后续管理。项目建好后，谁来管，谁出钱管，主体不明，项目工程运行效益不高。③重硬轻软。在资金申报、审批中，重视基础设施建设项目，忽视了农业科技项目。使得农业科技创新特别是种业创新缓慢，柑橘、茶叶等主导产业的品种改良进程滞后，农业科技人才青黄不接，激励机制不够健全，安心务农的农村实用人才严重不足。④重近轻远。过分强调路边工程、面子工程，非主干公路区域、偏远山区的项目工程相对较少，人为造成区域发展不平衡。⑤重生产，轻市场。农业专项资金多数项目重点是生产发展和规模扩张，强调看得见、摸得着，未注重市场开发和品牌建设，往往建设起点不高，产品市场竞争力不强，难以适应市场化需要，不能为农民带来实在的效益，更不能引领现代农业生产发展方向。二是在惠农补贴上存在“平均主义”现象。如粮食补贴在实际操作中，因土地承包经营权流转，其补贴并未随之转移，造成种田的没有补，不种田的反而有补；土地抛荒后，土地承包经营权人仍享受补贴，造成种与不种一个样，单季与双季一个样，挫伤了农民的种粮积极性。又如扶贫 “两项制度有效衔接”的补贴对象也不好确定，有的村为了大家都没意见，干脆一户定一人，一年给400元，造成平均主义、撒胡椒面，其扶贫意义丧失殆尽。

（四）项目多头管理，重复投资大量存在

农业项目主管部门有发改、财政、水利、林业、国土、扶贫、交通、民政等十多个部门，不少项目因部门投资渠道不同，造成项目交叉投资、重复投资。如扶贫、能源、水保、林业等部门都有沼气建设项目，由于批复时间不一、补助标准不同，建一个沼气池，有的补800元，有的补1000元，有的补1500元，极易造成群众对政策的误解。又如农田水利基本建设，水利、烟草、农业、国土、农业综合开发等部门均有项目，由于项目分散，专业技术人员不足，造成设计施工把关不严，资金使用效益大打折扣。

（五）资金监管存在漏洞

一是农业专项资金来源种类多、渠道多。一些基层财政无法准确界定是否应纳入专门管理，造成除上级有明文规定需要专账核算、列入检查的以外，大部分均在乡镇财政总会计账上分明细核算，无法分清各项专项资金的使用情况。二是专项资金存在被挤占挪用现象。基层普遍认为，谁能争取到上级资金谁就有本领，至于争取到的资金是否专款专用另当别论，只要不进个人腰包就万事大吉。因此挪用、套取现象比较普遍，有的将暂时不用的资金外借，有的拼命花钱争项目，在专项资金中列支招待费、差旅费、奖金等。还有的先用专项资金垫付急办事项，结果出现专项资金有账无钱的现象。三是专项资金的财务管理不够规范。有的地方专项资金支出凭证不合法，如房屋维修、道路建设、桥梁修建、城镇开发及园区建设资金支出，白条现象比较多，有的将上级财政拨付的专项资金直接用领条在下一级财政账上领取。四是专项资金使用中的工程招标不规范。由于受地方既得利益的影响，一些数额较大的工程，虽然也组织招投标，但往往只是走过场，有的甚至由地方政府直接指定施工单位进行施工。这样既不利于市场竞争机制的发挥，工程质量也很难得到保证。五是存在骗取上级专项补贴资金现象。基层一些项目单位虚编印刷精致的项目申报材料，再通过层层打通关系的办法，骗取上级专项补贴资金。如某地一高效设施农业基地建设项目，在项目申报时夸大建设规模、虚列大额农户土地流转费用，在分期验收、拨款中，经办人走关系、“摆平”有关人员，骗取了相关专项补贴资金。

二、强化支农资金监管的对策建议

针对现实存在的诸多问题，建议首先改进完善现行支农政策，同时健全完善运行机制，强化监管，促进规范高效。

（一）减少项目资金配套

一是取消公益性建设项目配套。2008年的中央一号文件要求：“根据不同情况，逐步减少或取消县及县以下配套”。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确指出：“国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性建设项目，逐步取消县及县以下资金配套”。这些倾斜政策应真正体现在支农投入中，尽量减少贫困县的配套。二是调整农业财政专项资金分配因素。建议按照平原区、丘陵区和山区等不同地理和经济状况，制定不同的建设核算标准，特别是在农业基础设施建设资金起点和基数上适当做出调整。

（二）完善惠农补贴政策

一是注重扩大具有“造血”功能的补贴。围绕现代农业建设，多安排一些如优良种苗、大棚设施、农机购置等方面的补贴，可以使农民通过生产再生产实现直接和间接增收，增收幅度可以成倍增长。二是加大农村公益性建设项目补助。增加堰塘扩容、水库配套体系、沟渠疏浚、小型水窖、村组级公路建设等公益项目建设投资，解决与农户生产生活息息相关，单家独户建不了的长期老大难问题。建议加大对村组公益性补助力度，用于农村基础设施建设和公益事业发展，为农村经济发展创造较好的条件。三是加强各类粮食补贴使用引导。据测算，去年中央财政平均对每亩粮食的补贴近100元，约占农民物化投入的1／3，平均每生产1斤粮食，中央财政的支出超过0.4元。尽管如此，农民的种粮积极性仍然有待提高，其原因就在于种粮的比较效益低。建议本着“目标清晰、受益直接、操作简便”的原则改进粮食补贴，在稳定现有各项种粮食补贴政策基础上，大幅度提高粮食收购价格，逐步减少间接性补贴，从而从根本上提高农民种粮积极性，引导农民积极从事粮食生产，确保国家粮食生产安全；对种粮大户，出台专门的直补奖励政策，可以按销售粮食的多少给予补贴；对于农业企业和合作社，可以出台政策，扶持发展标准化、规模化粮食生产。

（三）加强农业财政专项资金整合

一是合理归并资金。除救灾资金和特殊用途资金外，重新确定支农投资分类，从农业和农村发展的长远考虑，逐步将现有各项农业财政专项资金按性质归并为农业生产、管理服务、灾害救助、生态环境、农村生活和农民收入五大类。对现有的农业财政专项资金进行科学分类，属于相同性质的资金都可以进行整合。二是下放资金分配权限。“以县为主”进行资金整合，改变农业财政专项资金多头管理的体制。如凡涉及水利建设的资金，都由政府统一规划，委托水利部门组织实施。水利部门的小农水资金每年只有几百万元左右，但农业开发和土地整理等方面的资金捆绑起来，就具有了一定规模，这便于资金集中使用。三是实行滚动连片开发。按照集中连片建设的思路，将性质趋同、目标接近的资金捆绑打包、拼盘使用，分区域滚动推进，力争在一定的时期内，将县域内的所有村庄集中打造一遍，改变“点上有典型，面上难开花”的局面。

（四）适度调整农业财政专项资金投向

主要加大两个方面的投入：一是加大农业科技投入。将种苗工程列为财政支农的重要内容，出台优惠政策，着力培育一批顶尖级的种苗企业，引进、繁育、推广高产优质新品种；采取补贴的方式，扶持广大群众进行品改，尽快改变种苗滞后的现状。免费开展县乡农业技术人员轮训，培养一大批复合技能型人才。安排专项经费，组织专业队伍加大关键技术攻关力度，对有功人员予以重奖、重用。二是加大农民专业合作组织投入。将规范运作的农民专业合作社列为重点扶持对象，建立科学的服务评价体系，按照服务带动基地的大小、农户的多少，实行分级扶持，公平地给予奖励和补贴，当前要重点扶持新品种、新技术的引进推广，品牌培育和营销服务，农产品的加工、储存等重点环节。在安排支农项目时，鼓励和支持合作组织参与申报，把评审合格的项目优先纳入扶持范围予以安排，以不断增强辐射带动力和市场竞争力。

（五）加强资金监管

一是从制度设计上完善体制机制，制定管理办法。财政部门要把加强农业专项资金管理确定为财政监管的重点，结合财政管理现状和农业专项资金特点，确定重点农业专项资金，将重点专项资金划分为特定用途专项资金、经常性专项资金和建设性专项资金三大类，并对各类资金提出相应的监管意见，逐项建立健全具体管理办法。

二是实行财政投资评审和政府采购。各级财政和主管部门应建立农业专项资金项目库，实行项目库管理。财政投入200万元及以上农业项目，财政和主管部门应组织专家，或委托专门的项目评审机构对项目申请单位提交的项目可行性研究报告或项目申报标准文本进行评审。严格执行招投标和决算制度，按规定应当招投标的建设项目工程，要严格按照工程建设项目招投标管理有关规定执行，项目实施单位应报告同级招投标管理部门，认真做好招投标工作，禁止项目工程招投标中的违规操作和徇私舞弊行为。

三是实行阳光操作，推行项目资金公示制度。以信息化管理为载体，将农业财政专项资金投放情况，全程纳入信息系统管理。从中央到县级的资金分配方案、拨付进度、工程进展情况、预算和决算都要在媒体公布，并向同级人大报告。对50万元以上农业专项扶持资金项目，各级财政和主管部门要利用相关媒体或乡村公共场所进行公示，接受社会公众的监督。公示内容包括：专项资金的用途、支持对象、支持范围、补助标准、申报程序、项目名称、实施地点、资金安排、项目验收等情况。同时应加快项目审批速度，减少资金周转环节，保障工程建设时间。

四是加强资金监管，实行精细化管理。农业专项资金项目必须单独设账、独立核算，推行一卡通和县级报账制，项目完成后必须进行财务决算审计。进一步完善财政监管手段，夯实财政专项资金的监管基础。监察、审计、财政等部门要联合对重点农业专项资金使用情况进行监督检查，建立严格的责任追究制度，强化法律、制度、纪律的严肃性和权威性。

（六）建立项目绩效评价制

制定刚性的农业财政专项资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度。各涉农部门年末须对重点农业专项资金项目开展绩效评价，绩效评价报告报市县政府。市县财政部门组织专家对评价报告进行抽查考核，考核结果将作为政府以后年度项目立项和预算安排以及干部考核、任免的重要参考依据。通过开展农业财政专项资金绩效评价、资金使用情况分析，强化农业财政专项资金管理，提高财政专项资金项目建设质量和资金使用效益。

湖南省石门县财政局）