审计体制与公共支出绩效审计

兰州大学经济学院 杨肃昌

公共支出绩效审计（以下简称“绩效审计”）在我国已开展多年，但至今可以说尚未有突破性的发展，表现在公共资金使用效率或公共支出的有效性问题不仅没有得到根本解决反而问题还越来越严重。究其原因，有人认为是绩效审计法律法规尚不健全、绩效审计准则和标准还未完善、审计人员结构和素质还跟不上。其实，审计制度作为一个具有鲜明政治属性的监督制度，更应该从体制和机制中寻找绩效审计发展迟缓的深层次原因，即结合财政体制、政治体制深入到审计体制中寻找到制约绩效审计发展的主要因素。审计体制，其作为一国审计制度的核心，是制约审计职能发挥和审计工作开展的决定性因素。所以，只有围绕审计体制思考问题才能抓住问题的主要矛盾，也才能真正探索到推动绩效审计发展的合理路径。

一. 现行审计体制与绩效审计的本质相矛盾

绩效审计本质是对政府权力的制约行为。之所以这样认识，关键是因为绩效审计作为公共支出审计的深化和发展，是以公共预算执行为监督内容，而公共预算本身就是一种政治行为，即对政府的控制行为。

公共预算的发展对于绩效审计的产生与发展至关重要。众所周知，当今现代民主国家普遍建立了公共财政角度。从公共财政制度看，公共支出属于公共预算范畴，或者说公共支出是公共预算最基本的方面。绩效审计作为公共支出审计的新发展，同时也是公共预算发展到绩效预算制度的结果。

何为预算？ 普遍看法是通过政治过程配置稀缺财政资源，其实质是通过立法机关对预算权的掌握和运用来对政府权力实施制约。今天，对公共支出进行立法控制已普遍被看作是民主政府的一个基本原则，即政府只能按照立法授权来使用预算支出，而对预算的批准作为一种权力制约，已成为立法机关控制政府当局的主要方式。

既然预算体现了一种对政府权力的制约功能，那么公共支出审计就是保障预算这一功能发挥的一种制度安排，即通过审计以加强立法机关预算监督效能，力推政府合法、合理和有效地运用公共资金，从而为保障国家“钱袋子”的安全、完整增添了一道必备的“保险杆”。从这个角度看，也正是由于公共支出审计的存在和作用发挥，使得政府支配和运用公共资金的权力受到了进一步的制约。目前世界上绝大多数国家之所以把国家审计的设置与职责列入宪法，确立其在国家基本政治制度中的宪法地位，主要还是因为国家审计直接满足的是代议机构实施预算监督职能的需要，体现出对政府行政权的制约。这也就使得审计在宪政建设中具有不可低估的重要作用。

如此看来，绩效审计作为一种对政府权力的制约，应该是与立法机关预算监督职能相联系，即通过对公共支出经济性、效率性和效果性的检查、评价，与立法机关共同发挥对政府权力的制约功能。从各国绩效审计发展来看，事实上绩效审计就是与立法机关预算监督职能的实施紧密结合在一起：一方面，绩效审计是立法机关对预算执行情况进行审查监督以及批准决算的重要依靠。另一方面，立法机关的权力支撑又是促进绩效审计效应的重要保证。两者的有机配合形成了搞好预算监督的有效合力。

但按中国宪法，审计机关设立在政府之中，包括绩效审计在内的各类审计活动都是在政府控制下进行的。这种在全世界很少见的行政型审计体制是与绩效审计本质——对政府权力的制约行为是不相容的。也即在这种体制下，政府本来作为被审计者现在却反而控制了审计者，如此的话绩效审计如何能发挥应有的监督作用？不仅如此，政府同时还事实上主导着公共预算的编制、执行和调整，可以说政府是集编制、执行、调整和监督为一身。所以当绩效审计乃至公共预算被政府实际控制或主导时，别说是绩效审计就是人大预算监督的空洞和乏力不仅从理论上看还是现实上看都成为必然。

在这种情况下，绩效审计不可能成为政府的一种外部监督力量，而是作为一种服务于政府工作的内部监督力量而存在。即在行政型体制下，政府希望通过绩效审计来检查和发现政府各部门在预算执行、项目管理、资金支出中存在的问题，从而为提高政府行政管理绩效服务。这就与人大希望通过绩效审计来了解和检查政府在财政预算与资金管理中的情况和所存在的问题，从而为人大了解和评价政府对人大所承担的受托责任履行情况提供服务的目的和要求大相径庭。显然，现行审计体制割断了绩效审计与人大预算监督之间的内在联系，而这是与世界绩效审计发展规律相悖的。

二. 现行审计体制对绩效审计发展的影响

行政型审计体制不仅限制了绩效审计对人大预算监督的意义和作用，同时也大大制约了绩效审计自身的发展，可谓是一种“双败”的制度安排。

首先，现行体制下绩效审计难以深入进行。一方面，审计机关要审计本级财政预算，审预算从某种意义上讲就是审政府，因为预算的整个“大盘子”是政府安排的，预算的执行及其执行过程中的调整都是政府负责的。另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金、违规使用财政资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出（包括公共项目投资）的决策和使用权集中在政府或个别政府负责人手中时，权力的集中往往伴随着权力运作上透明度的缺乏，如再得不到有效的监督制约，既容易产生权钱交易等腐败行为，又容易纵容决策随意性和长官意志等现象发生从而无可避免地使财政资金出现巨大的浪费和损失。但作为政府的“内部审计”，审计监督的对象主要是财政和其他预算执行部门、单位以及下级政府，不包括政府层面。这样，一些问题特别是那些与政府或政府负责人有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。这样在对预算执行和公共支出真实性和合法性问题的审计因体制原因难以全面和深入进行的情况下，审计就更难以去评价政府在预算执行和公共支出上存在的损失浪费和有效性问题，更不用说去评价与政府或政府负责人相关的决策失误问题。当前在有些地方存在的一些所谓的“面子工程”、“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”、“关系工程” 等急功近利的投资及造成的不良后果和损失浪费在社会上影响很大，但受政府控制下的审计怎么能以绩效审计的角度去曝光呢？

其次，现行体制下绩效审计难以稳定进行。现行体制下绩效审计能否发展起来这在很大程度上取决于政府负责人，或者决定于审计根本大事和工作重点的决策者在“审计圈”外而不是审计机关自己。这样审计工作的安排就与政府负责人工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。诸如审计机关审查哪些部门、哪些方面、哪些事项和哪些重点以及问题如何披露、如何处理等等无不受到政府负责人个人意志的影响。实际上政府负责人一般最看重的是其在任职期内的经济发展业绩。学者毛寿龙教授在接受《财经时报》采访时说，从人事考核指标体系看，上级政府考核什么，地方的财力、精力就投向什么，而目前中国各级政府的考核指标带有明显的“GDP 化”倾向。故重视的是“争项目，争投资，争规模”等外延扩大再生产方式以求得发展效应，即期望的是眼前或很快能看得到的成绩。而绩效审计在推动发展效应方面更是一种内含扩大再生产方式，且费时费力费工夫。加上绩效审计要对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的有效性进行深层次的监督，可能还会对上届政府或本届政府的公共支出决策事项“品头论足”，是一种深刻的“挑刺行为”。所有这些不一定符合政府负责人的价值趋向或执政理念，这种情况下要大力发展绩效审计恐怕就“不合事宜”了。

总之，现行审计体制既限制了绩效审计在审计机关内部的“自我发育”，又限制了审计机关对人大和社会各方面对提高公共支出绩效的期望和要求所应该做出的积极反应。而要真正开展绩效审计就必须使审计机关建立在能够独立、客观和公正地审查和评价政府在财政预算和公共支出管理上的职责和行为的制度基础上。

三、建立“立法审计”是绩效审计发展的突破口

当前在中国经济改革和财经领域中所存在的问题的成因，一个重要方面恰恰是政府公共权力过于集中，公共决策过于“暗箱操作”，缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国宪政历来所重视的。从绩效审计的产生和实质看，绩效审计是为了提高政府预算和公共支出的透明性和有效性，是为了增强对政府公共受托责任更深层次的监督，这显然就有利于加大对政府权力制约的力度，而这也正是建立宪政建设所需要的。所以只有改革现行审计体制，建立“立法审计”（即在人大内部建立服务于人大预算监督的公共支出审计机构），绩效审计在中国才有发展的制度保障。

绩效审计只有借助于人大的权力支撑，才能将公共支出的有效性审计得更为彻底；而人大只有借助于有效的绩效审计，其预算监督才能“更上一层楼”。不过，“立法审计”在中国的实现得有一个前提，即只有当人大牢牢掌握并不断强化其预算审批权和预算执行的监督权时，绩效审计的服务重心才能向人大倾斜。从中国社会主义民主政治发展进程来看，人大制度的不断完善是必然的，因而这个前提是成立的。从世界国家审计发展史中可总结出这样一种认识，即越是强化立法机关预算监督职能，公共支出审计被立法机关主导或被直接纳入其监督机制中的必要性和可能性就越大，于是绩效审计发挥的作用就越大，这是一个不以人意志为转移的发展规律。所以，在政府权力已经相当膨胀的今天，如何在程序法和成文法中将人大制度予以细化将是宪政建设的重点，与此同时如何把绩效审计纳入到宪政建设的大局中，绩效审计制约政府权力的本质才能凸现出来，而其自身也才能有突破性的发展。

1.杨肃昌、肖泽忠、Maurice Pendlebury.2004.中国绩效审计发展问题研究.财贸经济,4。

2.马骏.2005.中国公共预算改革.中央编译出版社,2005。

3.杨肃昌.2004.中国国家审计：问题与改革.中国财政经济出版社，2004。