我国财政支持义务教育事业发展的基本分析

2012-08-15寇琳琳

财政监督 2012年7期

■寇琳琳

我国财政支持义务教育事业发展的基本分析

■寇琳琳

教育事业是民族振兴与社会进步的基石，是提高国民素质和促进人全面发展的根本途径。在知识经济飞速发展的今天，作为基础产业的教育，正日益扮演着一个越来越重要的角色，其对国家经济社会发展的促进作用比以往任何一个时代都更加明显。教育事业的发展离不开国家及政府的大力支持，离不开充分的政府财政教育投入，离不开合理有效的政府教育资金配置。

一、财政支持义务教育的理论分析

从总体上说，由于义务教育存在较大的正外部性和公共产品属性，且义务教育存在着严重的市场失灵，因此政府及其财政责无旁贷地担负起支持义务教育的任务。

（一）义务教育存在正外部性

当某一实体的活动不通过市场价格传送而直接影响他人的时候，这种影响被称为外部性。外部性对经济效率有负面影响，会导致私人成本与社会成本或私人收益与社会收益之间的不一致。这一特点决定了带有外部效应的产品或劳务的市场供给难以达到最佳的资源配置状态。正外部性的存在意味着私人收益小于社会效益，可能会造成供给不足，而负外部性的存在，意味着私人成本小于社会成本，可能存在着过度供给。按照科斯定理，外部性会产生效率问题，是因为产权界定不明晰，无法确定究竟谁应该为外部性承担后果或得到报酬。为此，必然需要政府在这一领域发挥作用，以非市场的方式矫正或解决其供给问题。

从经济效率角度看，义务教育具有较强的正外部性，这种外部性的存在会导致市场失灵，使教育规模不能达到最佳水平。义务教育的社会收益率高，即外部效益最大。基于义务教育具有明显的正外部性，在市场经济条件下，仅仅依靠市场的提供是不能达到最佳水平的。因此，义务教育供给由政府通过财政直接投入，可以使义务教育的外部性得到较大程度的纠正。

（二）义务教育具有公共产品属性

对义务教育产品属性的讨论建立在公共产品理论基础之上。公共产品的基本特征是非排他性和非竞争性。而教育事业产品具有一定的非排他性和一定的非竞争性。

教育事业产品的非排他性主要表现为在一定的范围内，一个人消费教育产品，并不排斥其他人同时消费。但教育事业产品又具有一定的消费竞争性，这一竞争性表现在受教育的人数增加或对优质教育产品的需求加大，会造成对教育产品的消费竞争。

二、我国改革开放以来，财政教育支出规模不断扩大，支出结构逐步优化

教育经费的及时足额筹集、合理分配与有效使用是教育事业健康发展的重要保证，其中，财政资金是教育经费中最主要的资金来源。

改革开放以来，财政对教育的投入规模快速扩大，财政用于教育的经费不断增加，为我国教育事业的健康发展提供了有力保障。在加大对教育投入力度的同时，财政在教育支出的安排中，重点解决教育支出结构优化问题。构建农村义务教育经费保障机制，实现城乡义务教育全部免除学杂费

2000年开始的农村税费改革，取消了农村教育费附加和教育集资，农村义务教育经费投入出现缺口。在这样的背景下，2001年，国务院确定了对农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。2003年，国务院进一步明确，保障农村义务教育投入是各级政府的责任，中央、省和地市要加大转移支付力度，县级政府要将农村义务教育经费全额纳入财政预算。2005年底，国务院从理顺体制机制的高度出发，决定实施农村义务教育经费保障机制改革。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入到公共财政保障范围内，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

近年来，我国财政一方面加大对农村义务教育的投入，如提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；又如建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；同时还注重巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。另一方面还全部免除了农村义务教育阶段学生学杂费，并对贫困家庭学生免费提供教科书和补助寄宿生生活费。

三．促进义务教育发展的财政对策

尽管我国改革开放以来，在财政的大力支持下，义务教育事业取得了伟大的成就。但也要清楚地认识到我国在义务教育方面依然存在着诸多的问题。如义务教育经费供求矛盾仍然较大；义务教育资源配置在城乡之间、东部、中部及西部之间存在较严重的不均衡。为化解这些矛盾，促进我国义务教育的可持续发展，财政必须进一步转变职能，增加教育投入，改善财政性教育支出结构，巩固义务教育经费保障机制所带来的改革成果，推进义务教育公共服务均等化。

（一）进一步加大财政性义务教育投入

建设财政义务教育支出长效机制，适度增加财政支出用于义务教育的比重。这就要求进一步加大财政教育投入，更好地运用财政资金来支持义务教育的科学发展。

各级财政的义务教育支出在安排各年度预算时，均应高于财政支出的增幅，同时在预算执行中所体现的财政超收，也应更多地支持义务教育的发展，使生均财政教育支出及教师工资和学生生均公用经费不断增加。

适度增加财政义务教育支出占财政支出和GDP的比重。财政义务教育支出占财政支出的比重及财政义务教育支出占GDP比重，是在衡量国家或地区义务教育支出最常见的指标，逐步提高财政义务教育支出占财政总支出的比重和财政义务教育支出占GDP比重，对促进教育事业发展有重要作用。

强化义务教育财政对义务教育阶段中弱势群体的扶持力度。第一，进一步完善义务教育阶段贫困学生的资助制度。通过增加财政投入，建立合理的贫困寄宿生生活补助资金分担方式。改变目前我国大部分地方政府将贫困生生活补助直接以现金形式发放给学生家长的方式，因为这一方式难以保证家长将这一补助金用于学生的生活，所以是否可以采取实物资助（如免费午餐）或定项购物券形式，以更好地体现财政的政策效应。第二，保障农民工随迁子女平等接受义务教育。我国目前已进入城市化加速发展的阶段，如何让规模庞大的农民工子女平等地融入城市教育，已经成为推进义务教育均衡发展过程中的难点。

（二）顺应我国城乡一体化进程，缩小城乡义务教育支出差距

义务教育在一定程度上属于国家及其各级政府提供的公共产品，政府的支持是最重要的来源，但不能将大部分的教育支出分配给城市，一味将城市的教育作为工作的重点，使得城乡教育发展的差距进一步扩大，容易造成城乡义务教育在起点上存在着不公平的问题。

当前我国农村义务教育的办学条件和教学资源与城市相比差距较大。因此对于农村义务教育要在基本建设方面加大投入，引进先进教学设备，规范教学布局，事业性经费包括工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、商品和服务支出及其他资本性支出等都要向市区财政教育支出标准靠拢，进而缩小城乡义务教育之间的差距，逐步改善农村办学和教学条件，促进农村义务教育事业的发展。

进一步缩小城乡义务教育阶段学生的个人和公用经费标准的差距。城市化在缩小城乡义务教育差距中起到了一定的作用，但城市化远没有财政教育支出结构调整在这里所起到的作用大。在城市化进程中还可能出现城乡之间义务教育差距扩大的趋势。因此必须注重加大对农村义务教育的投入，提高农村义务教育阶段个人和公用经费标准。要进一步加大对农村义务教育的支持力度，经费投入继续向农村倾斜，重点加固和改造存在安全隐患的校舍，增加对家庭经济困难寄宿学生的补助，逐步解决好从事农村义务教育的教师待遇和农村留守儿童在校学习生活的问题。