浅议当前部门预算管理、执行中存在的问题及应对措施

■宋东葵 张超华

浅议当前部门预算管理、执行中存在的问题及应对措施

■宋东葵 张超华

建立社会主义市场经济体制，要求必须要有与其相适应的财政体制和财政管理模式。自上世纪90年代开始，我国陆续推行了以政府采购、部门预算、国库集中收付、政府预算收支科目改革等为主要内容的财政体制和管理模式改革，并初步建立起了公共财政体制框架。部门预算作为财政系列改革的核心内容，于2000年开始试点，经过几年的摸索和实践已在全国范围内全面实行，为加强财政资金管理、规范财政秩序、保障公共财政职能的实现起到了推动作用。但由于实行时间较短，地区、部门情况复杂多样，以及各方面的监督检查滞后或不到位等原因，目前部门预算在管理和执行过程中还存在许多问题。

一、部门预算的概念及特点

部门预算是一种与市场经济体制相适应的预算编制方式，是由政府各预算部门编制，财政部门审核、经政府同意后报人大审议通过、全面反映部门所有收入和支出的预算。根据我国构建公共财政体制框架的要求，我国的部门预算主要具有以下特点。

（一）部门预算是以部门为基本单位编制的预算

部门预算是以部门为基本单位编制的预算，取消财政与部门之间的中间环节，将预算落实到每一个具体部门。改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门中。

（二）部门预算是统一的综合预算

部门预算是统一的完整的综合预算，一个部门所有的收入和支出都全面反映在一本预算中。

（三）部门预算是细化预算

部门预算是细化预算，预算的内容不仅要具体到部门，而且要具体到部门下属各单位的预算收支中；预算的编制分类不仅要具体到每一类、款，还要细化至每一项、目级预算科目，因此要把资金直接分配到具体单位和项目上，并在此基础上编制政府采购计划。

（四）部门预算是具有法律效力的文件

部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下，按财政部门制定的规则编制，部门预算经部门领导同意后上报财政部门；财政部门审核后的部门预算必须报经同级人民政府批准，同时报同级人民代表大会审议；经各级人民代表大会审议通过的部门预算具有法律效力，任何部门、单位不得随意变更、调整，并严格按照预算内容执行。

二、当前部门预算管理存在的问题

（一）预算支出标准、预算定额不够科学

目前部门预算中的部分预算支出标准、预算定额还在沿用上世纪八、九十年代制订的标准，没有考虑时代、经济情况变化给物价、消费水平带来较大增副的客观因素，如公用支出差旅费中的公用补助项目每人每天15元；公用支出中的招待费支出为其他公用支出的2%等；这都与现实情况有较大差距。预算支出标准、预算定额不够科学，使预算单位在执行过程中出现资金串用、挪用等问题成为必然。另外会议、物业管理、办公楼装修等公用经费无编制标准。

（二）预算基础工作比较薄弱

部门预算编审的主要依据就是预算单位的人员、资产、事业等基础资料和基本情况，为保证部门预算的真实准确、财政资金的安全有效，对预算单位的基本情况进行彻查是一项重要的基础性工作。实际运行中由于单位重视程度不够、浑水摸鱼等本位倾向的存在及监督检查工作不到位，一些部门尤其是二、三级预算单位上报的基础数据不准确、基本情况不真实，“虚报冒领”、“吃空饷”等问题比较突出。仅就黑龙江省齐齐哈尔市财政局对该市预算单位基本情况的检查结果，就能充分说明这一点。2004年齐齐哈尔市全面实行部门预算，当年对预算单位检查发现，虚报部门、单位人员234人；虚列公用车辆13台；虚报单位公用取暖面积53364平方米；虚报个人取暖面积52068平方米；累计套取财政资金2000多万元。

（三）预算编制不够完整

政府采购预算作为一项预算改革的重要内容，构成部门预算的重要组成部分，有关部门明确规定，自2002年起行政事业单位、社会团体都要及时编制，并与正式预算一并批复。这一规定不仅是对政府采购行为进行的强化约束，同时也符合编制复式预算的要求，政府采购预算的内容应与部门预算中公用支出、项目支出相关项目对应。实际情况是预算单位对按要求编制政府采购预算不够充分重视。在对黑龙江省在哈尔滨的全部省直部门2004年度政府采购情况检查中发现，按要求规范编制政府采购预的不足30%，按预算进行采购的不到其中的一半。这样严重破坏了部门预算的完整性，同时也阻碍了政府采购、部门预算、政府集中收付等财政管理手段的相互衔接和有效对应。

（四）预算调整随意性较大

部门预算一经本级人大审核批复，就具有了法律效力，不应随意变更和调整，如有需要确需变更和调整，必须经过编制预算调整方案、报请同级人民政府批准、报送同级人大备案等法定程序，调整额度超过一定比例的还需经同级人大审批。通过检查发现，部门预算在执行过程中预算调整比较普遍，而且大部分未经过法定程序，这已成为预算管理中的一个突出问题。2003年黑龙江省财政厅对26个省直部门预算单位预算执行情况进行了检查，其中60%以上的部门预算进行了追加调整，有的追加额度超过了原来的预算数，除正常调补、增资追加调整外，专项资金的追加调整的比例较大

（五）预算资金没有实现集中管理、统一下拨，二次分配问题较突出

列入部门预算项目支出中的基本建设资金、科技三项费、旅游发展金和企业挖潜改造等专项资金，由财政部门“砍块”给发改委、科技厅、经贸委等机构，在由这些机构向预算单位下摆预算资金，财政部门根据这些机构提供的年度项目预算再直接列入单位的部门预算在。据了解，这种做法在全国具有普遍性，很具中国特色。但这样操作违背了财政资金集中管理、统一下拨的基本要求，有悖于预算分配的基本原则，存在资金二次分配的问题。使财政机关对部门预算审核、监督、管理不够完整，同时由于增加了中间环节从而造成部门预算批复不完整、预算资金下拨不及时等问题，更为严重的是一些政府职能部门，即负责项目的审批立项又负责项目资金的调度分配，权力过于集中，在缺少必要的制衡和强有力的检查监督的情况下，难免出现较大的问题。

（六）项目支出评审程序缺少科学性和严谨性，专项资金管理存在较大漏洞

项目支出是指除行政事业单位基本支出以外，为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的项目性预算支出。主要包括特殊会议、大型修缮、固定资产购置、基本建设支出等。这部分支出额度占预算支出的比例很高，编制、审核、监督管理好项目支出预算，是做好部门预算管理的一项非常重要的工作，部门预算的绩效主要体现在项目预算之中，同时也关系到部门预算的管理水平，关系到财政资金管理的严肃性、使用的效益性。但实际运行过程中存在的问题最为突出：没有形成项目库制度、没有建立绩效评价机制、没有形成项目滚动管理制度，更缺少科学系统的论证、评价、决策体系，许多项目未经可行论证、专家评审以及公开招标就安排了预算，执行中随时、随意安排，缺少应有的科学性和必要的程序性；有的项目为尽快得到财政资金，边评审、边论证、边申请、边拨款。严重地影响了预算的科学性和严肃性。专项资金成为被挤占、挪用的主要对象，同时也助长了各部门竞争预算份额、热衷于跑路、拉关系之风，埋下了腐败的种子。

（七）预算外资金管理不够完整，“收支两条线”制度有待加强

部门预算实行以来，国务院及各省、区相继出台了加强预算外资金管理、实行收支两条线的政策，大部分预算外资金实现了收支脱钩，并纳入了部门预算，使全面加强财政资金管理取得了很大的成效。但根据监督检查结果及掌握的其他资料显示，由于主客观因素的存在，预算外资金管理、执行“收支两条线”政策方面还存在相当普遍和突出的问题。客观上，预算外资金涉及部门众多、项目内容极其复杂，在收入总量上很难准确核定，只能是报多少认多少批多少花多少，很难将全部的预算外资金滴水不漏地纳入部门预算。目前部分省份已认识到了这一问题，如黑龙江省财政厅预算、监督部门2005年初就开始对部分部门及单位收入情况进行了调查摸底，并对执收成本进行了测算，取得了第一手资料，但从广度和深度上还有必要进一步加强。另外中央部门的预算外资金还没全面实行收缴分离制度，客观上也存在负面效应。主观上，由于历史形成的观念因素，有些部门、单位对加强预算外资金管理实行“收支两条线”政策理解认识不够充分，始终将收取的预算外资金视为自有资金，收多少就应返还多少支出多少，要么就隐瞒不报、应缴不缴，留在账外保存甚至形成“小金库”，要么消极以待应收不收，有“一抓就死、一放就乱”的倾向。监督检查的不到位，违规违纪行为处罚力度的不够，也是一重要因素。制度本身是科学的，关键是在执行过程中出现了问题，只有通过强有力的监督检查、果断严肃的惩处，才能发挥应有作用，达到“应收尽收、应缴尽缴”的目的。

（八）部门系统内部预算管理还比较粗放

现在所有的行政事业单位都已纳入了部门预算的编制体系，有些系统庞大的部门，拥有众多的下属单位。在一个部门一本预算的总体要求下，部门对下属单位加强预算管理显得特别重要，因为这是保证部门预算科学准确、真实完整的基础程序，也是所有部门必须承担起来的法律责任。实际工作中，部门系统内部预算管理还相当粗放，一些部门在编制部门预算过程中缺少对下属单位基本情况的彻查和复核，缺少对下属单位申报项目的审查和跟踪监督，这也是造成套取财政资金“吃空饷”等问题出现的重要原因。

（九）部门决算管理、监督不够

部门决算是部门预算的执行结果，加强部门决算的监督检查是部门预算管理的一项重要环节，真实、准确、完整的部门决算是检验部门预算执行情况和效果以及调整下年度预算的重要依据。实际工作中存在着对部门决算监管不全面、不到位，重预算管理、轻决算管理的问题，使得有些比较严重的违规、违纪问题没有被及时发现和纠正。如账表不符、决算不实、截留应下拨的预算资金、隐瞒预算收入、隐藏预算结余等等。

三、部门预算执行过程中存在的问题

（一）预算收入便报不实，应缴不缴、坐收坐支

预算单位采用各种手段隐瞒、转移预算收入规避“收支两条线”政策是部门预算执收过程最为突出的问题，大多采用收入直接冲抵支出、收入挂入往来账、账外设账等手法隐瞒收入、坐收坐支，有的甚至形成“小金库”。如黑龙江省财政厅对26个省直部门2002年部门预算执行情况检查时发现，有14个单位存在预算收入编报不实，应缴不缴、坐收坐支问题，违纪金额达1160.58万元；黑龙江省审计厅在对16个省直部门2003年部门预算执行情况审计时，也发现应缴未缴各类财政资金1882万元。

（二）一些全国性新增预算收入项目尚未完全纳入部门预算

进入新世纪以来，具有中国特色的博彩事业蓬勃发展，如民政部门发行的福利彩票、体育管理部门发行的体育彩票等，都日益成熟，规模不断壮大，巨额的彩票收入有力地推动了社会福利事业、国家体育事业发展的同时，也为有关部门增加了数额可观的事业收入。按性质分这部分事业收入应属于部门的预算外收入，按部门预算的基本要求这项收入必须全额纳入部门预算，资金全部存入财政专户。而实际情况是，目前在全国范围内大部分省份还未将各种行政事业部门组织发行的各类彩票收入纳入部门预算，使这部分财政资金游离于预算监管之外，从而出现各种违规、违纪问题。如据国家审计署2005年湖北省第一号审计报告得知，湖北省民政系统2003年违规处理福利彩票公益金就达1475.63万元。

（三）擅自扩大开支标准、增加开支项目

一些预算单位在预算支出执行过程中，法制观念淡薄花钱大手大脚，擅自扩大开支范围和标准，漠视部门预算的严肃性。黑龙江省财政厅在对部分省直部门2002年预算执行情况检查时，查出12个部门有擅自扩大开支标准、增加开支项目的行为，构成违纪的金额达508.5万元；在对16家省直部门2003年预算执行情况进行审计时，发现公用支出超支851万元，超支比率为43%。

（四）挤占挪用专项资金

当前部门预算中的项目支出相对于基本支出管理不够严密，使专项资金成为被挤占挪用的主要对象，是预算单位预算超支的主要资金来源。黑龙江省2002年部门预算检查中，4个预算单位就挤占挪用专项资金541.87万元；根据2003年部门预算执行情况审计，也发现2个部门挤占挪用专项资金3495万元。

（五）虚报项目套取财政资金

部分部门及单位钻部门预算管理的空子，利用虚假材料编制虚假项目套取财政资金，并转作他用严重扰乱了财政经济秩序。据审计署2004年6月审计信息得知，某一中央直属部门会同下属单位，利用假银行贷款合同编造国家重点项目，套取财政资金415万元。

（六）部门决算编报不规范、不真实

部门决算是部门预算的执行结果，是部门预算执行的最后阶段，也是最重要的过程。在这一过程中存在的问题也比较突出，主要有不按规定及时清理各类往来账户，收入挂往来账以达到隐匿不报的目的；用往来账户核收核支，违反“收支两条线”政策；资产不入账，账表不符，隐瞒预算结余等编报不真实问题。如黑龙江省审计厅对7个省级部门2004年的决算（草案）进行审计时，发现违纪金额1700万元，违纪面达100%。

四、应采取的对应措施

（一）大力宣传、贯彻预算法及相关财经法律规定，加强法制观念

针对目前部分部门及单位相关人员尤其是领导人员，法制观念不强、法律意识淡薄，尤其对预算法等财经法规的重要性和严肃性认识、重视不够的情况，有关部门应通过培训讲座、辅导学习或借助媒体进行广泛、持久、深入的普法宣传活动，提高财经法规的普及程度，树立、维护预算法及相关财经法规应有的法律尊严，从主观意识上提高对部门预算编审、执行等法律行为的重视程度。

（二）加快推进相关制度改革进度，尽早为部门预算搭建科学规范的编制执行基础。

加快推进事业单位改制工作，尽快落实公共用车制度的改革措施，尽快出台教育、医疗卫生等高收入系统的预算管理办法。调整现有不切实际的支出标准，出台缺少的物业支出等预算定额。预算单位人员定编、定岗、定职责，事业确定充分合理、经费测算科学准确等等，为部门预算提供和搭建科学规范的编制和执行基础。

（三）部门预算应与其他财政改革措施相互协调紧密配合

作为一整套财政改革措施的核心内容，为充分发挥部门预算的功能，应与政府采购、国库集中支付措施紧密结合起来，发挥它们之间既相辅相成又相互制约的内在功能。同时，促进行政事业单位会计统一核算制度大范围实行，并利用财政部关于银行账户管理的有关规定，清理行政事业单位的银行账户，进一步严格规范行政事业单位会计核算办法，堵塞各种管理漏洞，为部门预算创造了规范的外部环境。

（四）从源头抓起、加强票据管理和监督检查工作，控制和管理好预算外收入

在部门预算执行过程中，预算单位隐瞒、截留、挪用预算外资金，违反收支两条线规定，一直是比较突出的问题。这一问题形成的原因复杂，涉及面广泛，要想从根本上彻底解决首先应从源头抓起，尽快完善和加强对行政事业收费票据的管理，实行更新票样、规范印发方式和渠道、强化领用登记、以用换新等办法，实现票据管理发票化，同时以行政事业单位收费票据检查为切入点，加强对预算资金监督检查，并适当加重对单位及责任人的处罚力度。这样就会从源头上遏制预算收入执行中的问题。

（五）建立部门预算执行的绩效考评制度

随着经济的不断发展，各地乃至全国的财政情况将有了很大的好转，“吃饭财政”将向管理国家、服务社会的公共财政职能方面转化，也就是部门预算中的项目支出将逐渐加大。建立和实施部门预算执行绩效考评机制已成当务之急，尤其要针对项目资金尽快制定出台科学完整的考评体系，并与部门领导的政绩挂钩，确保能够最大效益地使用纳税人的钱。

（六）采取科学手段规范基本支出堵塞漏洞

部门预算中的基本支出，主要涉及的是人员及公用支出，部门的人员变动情况直接影响到部门预算的支出额度。如何掌控各部门人员的停职、调转、亡故等情况，堵赛漏洞，有效使用宝贵的财政资金都是必须研究和解决的问题。其中黑龙江省齐齐哈尔市、哈尔滨市等地的做法值得借鉴和推广，这两个城市在黑龙江省率先对财政供养人员实行指纹认定措施，取得相助成效，其中哈尔滨市实施指纹认定制度以来，累计查出虚报冒领、吃空饷人员3000多人，累计挽回财政资金近5000万元。

（七）全面加强对部门预算的监督检查工作

一充分发挥财政部门的监督检查职能。部门预算的编制、审核、执行与监督检查是完整的财政职能体系，财政的各业务部门和专职检查机构必须充分履行监督检查职能，尤其是专职的监督检查机构应尽快转变思想、改进工作方法，监督检查关口前移，参与部门预算的编审过程，加强部门预算执行过程的监督检查，抓住财政资金的主动脉，做好事前监督、事中控制、事后检查这一系统工作，为部门预算保驾护航。二建立对部门预算监督的完整体系。部门预算涵盖所有的行政事业单位，绝大部分的财政资金和财政业务都是通过部门预算进行分配和完成的，对这样一个贯穿整个经济领域的系统工程，仅依靠财政自身的监督检查是不够的，必须建立起以财政机关为主体的包括政府审计、社会审计、部门内部审计、人大审核在内的完整的监督管理体系，全过程、全方位地对部门预算进行监督检查。各部门分工协调、紧密配合，情况互通、信息共享从而形成强大的监督检查网络。三严格执法、加强对违法行为的处罚力度。为了有效遏制部门预算实行过程中的各种问题的出现，各执法部门必须做到执法必严、违法必究，尤其作为部门预算监督检查体系主体的财政部门，更应进一步端正工作作风，加强自身修养，充分掌握和利用好新出台的《财政违法行为处罚条例》，做到有法必依、执法必严，对各类财政违法违规行为严惩不贷。并利用网络、各类媒体公布检查结果，不惜自报家丑，进一步提高财政机关监督检查的威严，承担起应有的职责，全面履行好财政的职能与使命。

黑龙江省供水管理中心、黑龙江省财政厅监督检查局）