地方政府绩效评估指标体系构建的价值取向

王鑫

(中共黑龙江省委党校 研究生院,黑龙江 哈尔滨 150080)

一、价值取向的内涵

何为 "价值取向"?是一个仁者见仁,智者见智的概念.有人认为: "价值取向是指主体在选择和决策过程中的一定倾向性.";还有人认为: "人们在一定的场合以一定的方式采取一定的行动的价值倾向"[1];我们从字面解释很显然看出,这两种"价值取向"的观点都是用 "倾向性"[2]来界定的.王钰在《中国价值哲学新论》中指出: "价值取向是指最终决定做什么或怎么做好,或者从价值,从好坏的角度决定做什么和怎么做[3]";把价值取向与人们的行为紧密联系在一起.笔者认为,以 "倾向性"界定 "价值取向"往往带有浓郁的主观感性色彩,表现出主体的某种偏好和偏爱,属于心理范畴,对事实规范性的陈述,亦或是应然问题的提出,对某种特定的情形或事实有所期望,认为应该怎样做会更好.这是基于人的主观价值.

二、地方政府绩效评估指标体系构建的价值取向

价值取向是绩效评估指标体系之魂,也是决定政府绩效管理高度的软件要素,是地方政府绩效评价的深层结构,体现了该政府是什么样的政府或者将要建设成为什么样的政府."政府绩效评估的价值取向是指政府在评估过程中对行为方向和利益所做的一种理性选择[4]."政府绩效评估的核心价值系统是政府绩效评估的基础,它决定了评估绩效的基本标准,只有找准合理化的核心价值,才能确定科学的绩效评估标准.绩效评估的价值取向与指标体系相互影响,相互制约,价值取向的确定决定着具体的指标内容的甄选及其相应指标的权重大小.价值的实现取决于评估指标体系的建立,不能脱离一定的的绩效评估指标体系而单独存在并发挥作用,如果离开绩效指标体系,绩效评估的价值只能是纸上谈兵,得不到落实.

政府绩效评估的难点是以什么标准去评估.在我国,地方政府的发展从东到西,从南到北各不相同,无论是经济还是政治东南部的发展相对西北部速度快,在地方政府绩效评估指标体系构建过程中明显看出发达地区社会发展指标的权重大,价值导向偏向于公众满意;落后地区依然是经济指标占主要部分,而且赋予的权重也比较大,价值导向偏向于发展经济.但是不管各地方政府的发展差异有多大,发展重心是什么,必须以科学发展观与正确绩效观的价值导向贯穿始终.笔者从以民为本、科学发展、服务公众,注重责任和关注效能的价值导向展开研究,探讨构建地方政府绩效评估指标体系应该遵循的价值导向.

1.以民为本的价值导向

促进人的全面发展是科学构建地方政府绩效评估指标体系的出发点和最终落脚点.政府职能虽有千差万别,但宗旨都是全心全意为人民服务.党的十七大报告提出: "科学发展观的核心是以人为本,强调一切内容都要贯穿以人为本的要求."这一理论的提出,体现了立党为公,执政为民的本质要求,是我们党执政理念的又一次升华.我国从管制型政府向服务型政府转变时期,以人为本的价值导向极其重要.在地方政府绩效评估指标体系的构建工作中,无论是绩效标准的确定,还是绩效指标的设计必须从公众的立场出发,保证政府评估的内容与侧重点都是与公众需求紧密相关的.政府绩效评估的目的就是要达到为人民去发展,依靠人民来发展,由人民共同分享发展取得的最终成果.政府绩效评估指标的设计必须以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为切入点,评估结果必须以人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为绩效评估的衡量标准,以满足广大人民群众的期待,以人民群众满意为目的.群众满意支持的,继续发展并有所突破;触及群众利益,群众反对的,政府及相关部门要及时采取政策,及时纠正.

2.科学发展的价值导向

全面、协调、可持续发展观是科学发展观的主线,是构建地方政府绩效评估指标体系的核心价值取向.在设计甄选指标时一定要以这三方面的发展贯穿始终,在体现经济发展的基础上,还要展现人与社会的全面发展.社会各方面的指标要协调发展,包括政治、经济、文化、军事、体育、卫生等必须统筹兼顾,不能单一地偏向一个方面或过度发展几个方面,既能看到经济建设成果,又能看到社会进步;既能看到城市变化,又能看到农村的发展.体现可持续发展的绩效指标表现在人与自然的平衡和谐兼顾经济、社会和自然的统一发展,在构建地方政府绩效评估指标体系时既要看到当前的目标与取得的成效,又要考虑到长远的发展;既要看到取得的 "显绩",又要看到能够取得的 "潜绩".不能以损害长远利益来换取短期目标的实现.比如说不能为了达到所谓的经济指标,而牺牲环境、道德等各方面的发展;也不能一味追求经济发展而忽略自然环境的承受能力.

3.服务公众的价值导向

以服务公众为价值导向是构建地方政府绩效评估指标体系的内在需求.随着新公共管理模式的逐步形成,以服务为导向,要求地方政府明确为社会公众提供公共服务的职责,把追求服务质量、提升服务品位、争取公民满意作为政府的重要使命."所谓'服务型政府'就是为人民服务的政府.政府定位于服务者的角色,以公民本位、社会本位的理念为指导,以 '为人民服务'为宗旨,以公正执法为标志,承担着为人民提供公共产品与服务的责任,实现人民公共意志的政府."[5]建设服务型政府是构建我国国家 "软实力"的基本要素之一,也是当前我国社会建设的新责任之一.在构建绩效评估指标体系过程中,体现服务型政府的指标设计,应以人民生活水平和政府公共服务能力的提高为引导,借助市场来检验,从人民的收入水平、受益程度、就业程度和工作效率等多方面进行对政府绩效的全方面评价.

4.注重责任的价值导向

注重责任是构建地方政府绩效评估指标体系的基本要求."责任政府"是当前社会出现的一种新的行政理念,是现代民主高度发展的结果."责任政府"是指有责任能力的政府在行使社会管理职能过程中,就其自身行为要对人民群众负责,承担责任,实现权力与责任的统一.在构建地方政府绩效评估指标体系工作中,必须本着对人民负责的原则,首先考虑到公众的现实需求,根据政府职能确定某一时期的工作重点.政府职能不断在转变,传统的管制型政府的行政模式也转变为当今的服务型模式,政府作为提供公共物品与公共服务的组织,必须把确保公众利益的实现为已任,想公众所想,急公众所急,谋公众所需,有效运用社会调查,各种通讯等途径,促进政府与公众的沟通,正确引导公众的思想,使公众对政府的信任达到最大化.指标体系的设计一定要清晰明确地确定政府的责任,权责分开,有效展开政府绩效评估工作,提高政府服务质量,进而提高公众满意度.

5.关注效能的价值导向

在政府绩效评估指标设计中把提高政府效能作为突破口,是政府绩效管理的意义和根本所在.当前,我国市场经济制度发展尚不完善,这就要求建设高效能的政府发挥特殊的的宏观调控作用解决发展难题.效能政府的建设渗透着战略思想和统筹规划理念,是一个持续不断的过程.树立效能理念,既是解决当前政府效率普遍低下的客观要求,也是应对国际竞争的现实需要.随着社会发展,在效能政府建设过程中,政府绩效评估是一个很重要的组成部分,起到了很大的推动作用,在评估时借鉴外国的先进经验,再根据实际国情加以创新.所以在设计绩效评估指标时要把建设效能政府作为重要的价值导向之一.

总而言之,作为全社会群众利益的代表者,笔者认为从中央到地方政府必须以全面的追求和实现广大人民群众的共同的利益为根本目标.把响应公众的需求,为公众提供公共产品和公共服务,谋求公共利益作为各层级政府的基本使命.

随着树立科学发展观和正确绩效观逐渐成为我国社会发展的热点,越来越多的学者和政治家也逐渐寻找到合理的价值取向来科学构建绩效评估指标体系.用正确的价值导向引导和发展地方政府的绩效管理工作,这样有助于地方政府树立科学的发展观与正确的绩效观,推动行政观念从管制向服务转变,对科学构建地方政府绩效评估指标体系和推动政府绩效评估实践的深入开展发挥着重要作用.

[1]李顺德.价值学大词典 [M].北京:中国人民大学出版社, 1995.

[2]袁贵仁.价值学引论[M].北京:北京大学出版社,1992.

[3]王钰.中国价值哲学新论[M].西安:陕西人民出版社,1995.

[4]陈天祥.影响政府绩效评估指标设计的多维因素[J].中国人民大学学报,2007(6).

[5]盛明科.科学发展观与政府绩效评估指标体系构建[J].甘肃行政学院学报,2007(4).