论农村社会管理体系中『四个主体』的作用

林文泰

(闽江学院 思政部,福建 福州350108)

马克思主义基本原理告诉我们,人是社会的主体,社会离不开人类主体性的活动,人类主体性活动是一个能动过程,它创造了人类历史.同时,社会历史发展是客观的,是不以人的主观意志为转移的,人们并不能随心所欲地创造社会历史.主体的活动,既受到生产力和生产关系的客观制约,也受到不同层次的主体之间、同一层次内部的主体活动相互作用的客观制约[1].可见,提高农村社会管理水平,需要整合各个主体关系,使之形成合力.目前农村的各种主体关系大体划分为:领导主体——基层党组织、负责主体——基层政府、协同主体——农村社会组织、参与主体——农民.农村社会管理的实践和经验表明,农村 "四个主体"关系的调整是社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会一个重要难题,研究 "四个主体"的作用,使之形成合力,对提高农村社会管理水平具有重要的意义.

一、农村社会管理缺陷与"四个主体"的关系

从新中国建立以来,我国农村社会管理大体上经历了三个历史阶段演变,到20世纪80年代形成 "乡政村治"的农村社会管理."乡政村治"的农村社会管理体制反映了中国在社会转型时期,国家对计划经济时期农村社会管理体制的调整,国家行政权力从基层农村社会全面撤出,乡镇政府成为国家在农村的基层政府.村民委员会作为基层群众自治组织、实行村民自我管理、自我教育、自我服务,这种制度安排实际上是对农民主体地位的尊重[2].但在演变、推进的过程中由于多方面原因,导致今天农村社会管理体制仍然存在诸多的问题:首先,农村社会管理主体单一.我国的农村管理体制一直沿用 "大政府、小社会"的模式,在这种模式中,农村基层政府几乎成为唯一的社会管理主体,农民则成为被管理的对象.基层政府重统治,轻服务,多下达功能,少上传功能,一味地强调农民对自己的服从,缺乏对农民的关心和服务.其次,基层政府缺乏主动.基层政府在农村社会管理体系中地位本应要做到统筹各方,合理规划,积极为农村提供服务.但是,国家对农村与城市的管理重视程度不一致,重城市、轻农村,导致农村社会管理水平长期低水平徘徊.在管理上侧重农村经济发展的服务,重视农村硬件公共产品的供给,在社会管理方面严重滞后.基层政府缺乏主动性,以 "不出事"为原则,社会管理主抓计划生育,其他诸如社会治安、环境卫生长期无人问津.最后,基层政府定位不明.我国农村社会管理普遍实行条块管理,基层政府在农村社会管理中定位不明,各部门多头管理,导致职责不清、权责不明,管理混乱,效率低下.一些部门有利的,愿意参与管理,不利的不愿承担责任.再加上我国农村实行的村民自治,社会管理常常被基层政府看做是村民自己的事情,尤其是一些棘手 (对部门无利益的)的社会管理成为互相推诿的对象.村民自己管理无能为力,基层政府参与管理没有责任心,这是多年来存在的问题,其实质就是基层政府在定位上长期不明确.

出现以上这些问题,原因有多方面.从 "四个主体"的视角来看,与四个主体作用异化,或合力不够有很大的关系.

首先,从领导主体角度看,基层党组织作为农村社会管理的领导主体不能体现它应有的领导核心作用,在引领农民政治认同,动员和组织农民上存在不力."乡镇一级党政企不分与村民自治之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈"[3].其次,从负责主体角度看,基层政府作为我国国家政权的最低级政权组织,实际上与基层党组织是混合运作的机构,在农村社会管理体系中很难体现出基层政府独立的宏观决策和指挥主体,没有表现负责任政府的姿态.具体表现为 "习惯于采取行政措施处理关系,习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杠和利益导向实行间接、弹性控制"[4].再次,从协同主体角度看,农村社会组织不健全不完善,甚至异化为管理者.理论上说,农村社会组织的存在本应是承接政府转移的某些职能,是农民的自治组织,是构架农民与政府的桥梁,是服务性组织.但是,目前农村社会组织在类型、数量、规模、功能等存在不足,难以发挥服务的功能.而且在现实的运行中,农村社会组织往往与村两委 "三合一",村两委成员作为农村地区的能人,不仅有学识和资历,而且有过人的组织能力和领导能力,很多是先富者,他们自然能成为农村各种社会组织掌控者,这样农村社会组织就异化为管理者.农民的诉求、服务,愿望以及内部规范难以达到要求.最后,从参与主体角度看,农民自身能力和素质局限.农民文化水平低,政治敏感性不高,看问题以眼前利益为准则.总体上说,他们对农村社会管理关注表现出两种极端:一种是消极,不关心、不积极参与,游离于农村社会管理之外;一种是非制度性政治参与,采用越级上访、使用暴力、制造群体性事件等.这对农村社会管理极为不利.

所以,根本解决农村社会管理问题,必须要矫正农村社会管理的主体,充分发挥 "四个主体"在农村社会管理体系中的重要作用.

二、整合 "四个主体",使之形成合力,促进农村社会管理水平提高

2011年2月19日,胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话,强调 "提高社会管理科学化水平,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局",这里给我们指明了农村社会管理目标是什么的问题.综合当前农村社会管理实际,农村社会管理目标就是要通过整合 "四个主体",使之形成合力,充分发挥 "四个主体"在农村社会管理体系中的作用.四者之间的关系:基层党组织作为领导主体,是舵手;基层政府作为负责主体,是主导;社会组织作为协同主体,是重点;农民作为参与主体,是基础.在农村社会管理体系中 "四个主体"扮演着不同的角色,做到有统有分、统分结合,政社互补、合作有序.

第一,强化基层党组织建设,充分发挥基层党组织在社会管理体系中领导主体和舵手作用.在农村社会管理体系中,由于基层党组织居于领导核心的地位.它的作用能充分动员群众、凝聚人心、引领意识形态,保证农村社会管理朝着正确的政治方向前进.强化基层党组织建设:一是选好配强班子.从选好用准带头人、配顺配强村班子入手,不断强化干部队伍建设.明确"众人就是圣人、官场就是赛场"的用人导向,重点在基层一线选拔优秀人才进班子、当书记.大力培养 "双高双强"型 (政治素质高、群众威信高、致富能力强和带领群众共同致富能力强)农村干部[5].二是改革基层党组织的设置方式.合理规范党组织运作机制及党组织与农村社会组织的关系,强化党组织的核心领导作用,通过基层党组织的村村联建、村企联建、村街联建方式,将党组织的核心领导作用辐射到本区域的企业、农村、街道以及各种组织中,扩大党组织的影响力,以党组织建设带动其他组织的建设.三是转变基层党组织领导方式和执政方式.基层党政要严格执行党政分开,基层党组织按照总揽全局、协调各方的要求,正确处理与基层政府的关系,主要管好大的方向、大的战略,而不是代替政府工作.四是要坚持党的群众路线.基层党组织要运用组织优势深入群众,发挥沟通联系、指导协调、教育培训的作用,组织和引导农民化解纠纷、调解矛盾,引领农民政治认同,增强党在农村群众中的凝聚力和号召力.

第二,转变基层政府的社会管理职能,充分发挥基层政府在社会管理体系中负责任和主导作用.在农村社会管理体系中,离不开基层政府作用.长期以来,基层政府在维护农村社会稳定,解决 "三农"问题,农村社会建设、管理中积累了大量的宝贵经验,承担着重要政治、经济和社会责任.切实转变基层政府的社会管理职能:一是基层政府的行政控制手段要创新,要铲除政府的利益,使基层政府与农民保持一致利益,形成一个服务型的政府;二是基层政府要依法行政,使基层政府活动置于法律许可的范围之内,保障农民各项权利;三是理顺政府主导与农民参与关系.在目前农村政治、经济、文化条件下,农民制度性参与热情仍需外力的激发,如果没有基层政府发挥决策、执行、组织、协调等主导作用,群众的积极性很难调动起来;四是积极扩大基层政府和农村社会组织的合作关系,建立一套相应的制度,使农村社会组织以多种形式参与到政府的公共管理之中.基层政府主要当好政策制定者,通过为农村社会组织提供示范引导、宏观规划,并进行监督评估以及营造发展环境等,提高社会管理水平.

第三,支持和加强农村社会组织建设,充分发挥农村社会组织的协同作用.在农村社会管理体系中,随着我国政治体制改革的推进,特别是随着经济运行机体制由计划经济转为市场经济,市场成为资源配置的主要手段.基层政府职能的转变和人们需求的多样化,对于那些不宜由政府直接管的问题,理应交由社会组织去解决.提高农村社会管理水平重点是把农民组织起来,发挥农村社会组织在这方面的独特作用:一是构建良好的制度环境与生存空间,促进农村社会组织的成长和壮大.各级政府应在审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面给予倾斜和支持;应适当放宽农村社会组织的准入条件,制定鼓励农村社会组织发展的公共政策,充分发挥农村社会组织的协同作用,整合农村社会资源,提高农村社会管理水平.二是理顺农村社会组织与基层政府之间的关系.基层政府应积极构建农村社会管理体系,促进其良性互动,明确农村社会组织、基层政府的目标,扮演好自己的角色,明确双方的权、责、利边界.使农村社会组织与基层政府一道共同服务于农村、农业、农民[6].

第四,提高农民自身素质和能力,充分发挥农民参与作用.

农民是农村的主人,是农村改革发展的主体.农民主体地位极其重要,农村社会的发展、稳定与农民息息相关.农民主体性作用的发挥,既关系社会的稳定,也关系到农民是否愿意积极参加到新农村的建设中来,各级党组织和政府在农村社会管理的实现都要借助于广大农民积极参与.提高农民自身的素质和能力:一是要重视农民教育,特别是大力发展乡村职业技术教育,强化对农民的技能培训,让农民掌握更多的文化知识、科学技术和经营技能.二是加强农民普法教育,通过法制教育,使农民知法、懂法,能运用法律维护自身的各项权利.三是引领农民政治认同,培育农民的民主政治意识,维护农民农村主人的地位,引导农民积极地、有序地参与政治,确保农民在农村社会管理体系中的参与主体.

[1]李坚真.社会合力:"主体-主体"活动的协调目标[J].苏州大学学报,2001(1).

[2]郭泽保.构建中国现代农村社会管理体制的路径选择——基于社会转型期存在的问题[J].福建行政学院学报,2009(3).

[3]赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2010∶232.

[4]陈吉元.中国农村社会变迁(1949-1989)[M].太原:山西经济出版社,1993∶637.

[5]杨同军.充分发挥基层党组织在农村社会管理中的领导核心作用[J].http∶//www.dzdj.gov.cn/ html/ShuJiLunTan/3098/.

[6]罗中枢、王卓公民社会与农村社区管理[M].北京:社会科学文献出版社,2010∶150-151.