烟草专卖管理伞型市场监管模式初探

郑 曦

(重庆市璧山县烟草专卖局，重庆 402760)

近年来，随着区域交通条件改善及经济水平提高，卷烟零售终端市场相应不断发生变化;而社会公众法治意识的不断增强，涉烟草违法经营行为的多样化、复杂化，对烟草专卖执法提出越来越高的要求。如何才能取得市场监管实效，为“卷烟上水平”打下良好的市场基础?如何在执法权限和资源有限的情况下，在履行市场监管职责与维护社会稳定和谐、促进经济繁荣发展之间寻求平衡?在现有的市场监管体系基础之上，探索建立一套行之有效的监管模式势在必行。笔者立足于重庆市璧山县卷烟零售终端市场现状，对建立“伞型”市场监管模式的必要性、可行性、具体运作方式进行了初步探讨。

一、什么是伞型市场监管模式?

伞型监管模式多见于金融业监管，次贷危机前的美国金融业监管即采取伞型模式，美联储被赋予了伞型结构监管者(Umbrella Supervision)的功能。金融行业的伞型监管模式强调伞型结构监管者与各功能性监管者之间的交流和合作、外部监管与内部自律的结合，注重工作的程序化、监管指标的标准化、监管程序及监管人员行为的规范化。

烟草专卖管理伞型市场监管模式，即在烟草专卖市场监管工作中以队伍建设为主导，以内部自律、分类监管、联合执法、打假打私等工作为支撑，贯穿服务客户的理念，促进市场监管工作开展，促进团队“综合作战”能力提高。并且以绩效评价为动力机制，贯穿所有模块与流程，激发优质队伍的潜能，将“能量”辐射到各个工作领域，如撑伞一般，切切实实撑起一把覆盖全县辖区、辐射各个监管领域，保护国家利益和消费者利益的“保护伞”［1］。

二、为什么要推行伞型市场监管模式?

自2010年全市各区县建立市场监管体系以来，璧山县局即规整全县零售客户资料，以精细化市场监管为基础，以客户熟悉度考核为保障，构建了具有辖区市场特色的市场监管体系。但是在实际运作中，该体系未能完全取得预期效果。究其原因，主要有两点:一是受到传统市场监管理念阻碍，市场监管目标性过强，反而削弱了其真实目的。基层区县局片面追求市场净化率等指标，而监管的最终目标——实现卷烟上水平，因为其实现过程的长期性及专卖工作指标对其衡量的模糊性，并未在市场监管工作中得到更好的体现。二是未能整体联动。市场监管工作作为独立的工作模块，与队伍素质建设、打假打私等工作之间未能实现有效链接、互相推动。因此，在烟草专卖市场监管中引入伞型监管模式，具有必要性和可行性。

三、伞型市场监管模式的具体运作方式

(一)以队伍建设为主导

任何工作的开展，都离不开“人”这个核心。因此，队伍建设是市场监管工作的基础、前提，也是主导，在伞型模式构建中，充当着“伞柄”的角色。

当前，重庆烟草行业正在大力推行“双轮驱动”文化战略，积极开展学习型组织建设。我们可以此为契机，充分利用创先争优、企业文化宣贯等活动氛围，全力搭建学习平台，坚持“普遍培训，重点培养”的方针，以三个转变来提升队伍建设效果。

转变局(分公司)角色定位。由队伍建设的组织者转变为引导者，引导专卖人员积极进行思考:专卖管理工作如何开展才能取得更好的效果，我所在的部门和岗位在其中应当起到什么样的作用，为此我需要加强哪方面的学习;从主观思想上增强专卖人员学习提升的主动性。

转变专卖人员学习态度。通过深化激励机制、加大考核力度等措施，促使专卖人员从被动的“要我学习”向主动的“我要学习”转化;以此提升专卖人员参与学习培训的积极性与自觉性。

转变学习培训方式。由过去“大锅饭”式的全员学习，转变为以部门为单位的小团体自主学习、针对专卖人员个体差异的混合型学习和以“取长补短，共同进步”为宗旨的分享型学习。以此提升学习培训的效果。

(二)以内部自律为重中之重

以内部自律、日常检查、分类监管、联合执法、打假打私等工作为“骨架”，互为依托，将监管能量最大限度辐射到市场监管所有模块与领域。

1)内部自律从三方面着手。严格规范一直都是烟草行业持续健康发展的“生命线”，2012年，重庆市局党组对全市行业员工提出“队伍更纯洁”的发展目标。因此，在构建伞型市场监管模式的过程中，做好内部自律是重中之重。可从三个方面着手:一是强化内部监管，规范卷烟经营行为，严查内部违规。在切实监管营销部门的同时，以预防为主，杜绝专卖队伍中出现内外勾结、利用职权与零售户争利的违纪违法行为;杜绝内管部门出现监管不力、包庇纵容等失职、渎职行为。以“干净”的队伍，赢得客户的信任。二是加强教育培训，促进专卖执法人员接受深刻的法律纪律和职业道德教育，在专卖执法队伍中牢固树立人本执法、公正执法、科学执法、严格执法、责任执法等现代执法理念，树立为民执法、规范执法、文明执法、廉洁执法等良好形象，切实转变执法作风，全面规范执法行为，以行为规范、程序合法、风纪严明、廉洁高效、制度健全的烟草专卖执法形象，赢得客户的认同。三是强化执法监督评议，每年定期或不定期开展专卖人员互评、客户经理评议、辖区相对人、社会人士评议，并确保评议结果作为评优评先、岗位升降的标准，以过硬的监督机制赢得社会公众的好评。

2)将分类监管与例行检查结合。根据零售销量、违法情况、零售业态等特征，开展卷烟销售走势分析、销量异常分析、品牌波动分析，进而把零售户分成三个以上的类别，实行差异化检查制，对不同类别的客户分别采取不同的检查频率和检查方式，提高市场监管工作的目的性。对重点监管零售户，实施动态监管，确定短期检查频率。还可根据上级部门专项工作安排，确定对部分类别零售户的监管频率，如零售大户监管频率、名烟名酒店监管频率等。并且，毫不放松例行检查，确保在月度对辖区所有零售户实现百分之百检查覆盖。

3)将日常检查与联合执法相结合。由于烟草专卖执法自身力度的限制，在市场监管过程中，尤其是违法案件查办时往往会出现“取证难，追查难”的问题。虽然检查市场经常采取部门联合行动，但各个监管部门在监管职能上既重叠又分散，且集中性整治往往不能取得预想的效果。因此，我们应当加强与相关部门的协作，在巩固烟草、公安协作机制的基础上，积极建立由地方政府牵头，相关执法部门共同参与的市场监管长效协作机制，应当整合工商、质监、消防等部门的市场监管资源，形成合力，由传统的“单线作战”改为“集体防控”，营造信息互通、资源共享的“大市场”监管局面。

4)将监管工作与打假打私相结合。首先应当明确打假打私并不是目的，而只是广义市场监管的一种特殊形式和手段。其次，在内部自律、分类监管、例行检查、日常检查与联合执法等工作过程中，都应当注重情报收集与分析利用，尤其是对重点监管对象、重点监管区域的信息收集，从而建立起一个数量质量合格，方便查询的情报体系，为打击制假售假、走私贩私等涉烟违法犯罪打下基础，进而更深层次地规范辖区市场［2］。

(三)以绩效考核评价为动力机制

充分发挥绩效考核的动力作用，首先需要从观念上改变绩效就是约束，就是看结果这样一种看法，以“做与不做不一样，主动与被动不一样，做得好与不好不一样”为指导思想，坚持考核过程与结果并重、质量与效益并重、规范与效率并重。合理体现绩效分值差距，高调肯定积极做事的、做得好的，树立标杆，进而对消极怠工的、做得不好的产生鞭策作用，打破一团和气、一潭死水的工作氛围，激发团队活力，推动各辖区稽查队、市管员认真履职，避免监管工作流于形式。

1)确定科学合理的考核指标。一个功能完备的考核体系，不仅要有量化的指标，也应当有定性内容的测评。还要提供有效的激励依据。在完善现有量化指标考核体系的基础上，建立专卖工作质量衡量体系，设计管理信息、工作流程、评价管理等考核模块，客观评价市场管理工作过程质量及成果，提高考核的准确性、目的性。

2)确定确实可行的绩效考核方式。绩效考核的关键在于落实，否则，无论考核指标体系如何科学合理，最后也会沦为一纸空谈。而对于市场监管工作来说，可以将行为导向型的考评方法与结果导向型的考评方法相结合，既不过分强调量化指标，也不放松对市场净化率、亮证经营率等硬性考核任务的评价。如采取360度考评法，将考评者范围拓宽至同事、下属、零售户等，而不仅仅局限于部门负责人;不单考察市场监管工作产出，还要考核深层次的胜任特征;要加强部门负责人、专卖科负责人及局领导与稽查队员的双向交流，提高稽查队员对市场监管参与性［3］。

(四)工作中贯穿服务客户的理念

从行政执法的角度来说，零售户是我们的行政相对人;而从执法最终目的这个角度来看，零售户与我们又存在共生共荣的战略伙伴关系。作为纯卷烟销区，要牢牢抓住零售户，在打击非法经营的同时，保护、支持、规范合法经营，帮助客户提升盈利水平。因此，我们需要在市场监管过程中贯穿服务客户的理念，在思想上纠正“为管理而管理，为净化而净化”的观念，将市场监管的着眼点放在“卷烟上水平”这样一个高度，立足于与卷烟销售网络建设、功能终端建设相辅相成，谋求为经济增长方式的转变、卷烟销量与结构的提升夯实工作基础、市场基础。如何将服务做到实处?可以从“真诚、主动、便民、高效”这八个字入手。

1)真诚与主动是对服务态度的要求。当前，重庆烟草着力于三诚服务品牌建设，“三诚服务，以心换心”，提高服务水平，提升重庆烟草的核心竞争力。而真诚不仅仅是行业企业文化建设的要求，也是市场监管工作的客观需要。通过内诚于心，塑诚于信，外诚于行，切切实实让零售户放心、舒心。主动服务，则是要求专卖工作要以维护客户利益为出发点，不但要解决客户遇到的问题，还要未雨绸缪，提前预防客户没有注意到的问题。

2)便民和高效是对服务过程及结果的要求。以客户举报投诉处理为例，可以设置限时响应和处理结果限时反馈制度，确保行动迅速，及时反应，方便群众。便民和高效的服务可让零售户和消费者切切实实感受到烟草专卖局及其执法人员对他们反映问题的重视，进而提高社会信赖度，促使客户及消费者在自觉守法的同时，主动收集、传递交流市场信息，成为市场监管的“隐形助手”。

［1］张庆华.市场监管路在何方:以市场监管的职权责为中心的探讨［J］.经济研究导刊，2010(23):203.

［2］伍宏，刘仕平，江丹，等.论烟草行政执法协同管理机制创新［J］.企业技术开发，2010(9):106.

［3］张志刚.奋力创新 标本兼治 推动市场监管工作上水平［J］.湖南烟草，2010(6):18.