地方政府投融资平台研究综述

聂凤云

(烟台大学 经济与管理学院，山东 烟台 264005)

改革开放以来，我国经济飞速发展、城市化进程加快。在城市化过程中，城市基础设施建设需要大量的资金投入。为解决建设性资金短缺问题，从上世纪90年代开始，部分地方政府开始尝试通过设立投融资平台进行融资。2008年金融危机爆发，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策刺激经济发展，地方政府投融资平台得到了快速的扩张。地方政府投融资平台对地方经济发展作出了巨大的贡献，同时也存在着巨大的风险。

一、国外文献综述

国外经济学家很少对“地方政府投融资平台”这一具体的范畴进行研究，而是在一些类似的范畴，如“城市基础设施”、“基础设施建设”、“公共物品”、“政府负债与融资”等方面进行研究。我们以下四个方面对与“地方政府投融资平台”这一范畴相类似的国外文献进行梳理。

(一)基础设施概念界定

基础设施建设对经济增长的促进作用是毋庸置疑的，要量化其促进作用就需要对基础设施的内涵和外延进行界定。赫希曼在1953年提出了将基础设施划分为狭义的基础设施和广义的基础设施的标准。世界银行在《1994年世界发展报告》中对基础设施的含义进行了界定，并将基础设施分为公共设施、公共工程和其他交通部门，公共设施包括电信、电力、自来水、卫生设施和固体废弃物的收集与处理等，公共工程包括公路、灌溉、大坝等工程，其他交通部门包括公路、铁路、港口、水路以及城市交通等。这一定义成为目前最具权威性的定义。

(二)基础设施投融资主体与渠道

Mats Anderson(2001)等研究了城市基础设施融资渠道，他们认为城市基础设施融资渠道包括政府间转移支付、市政债券、银行贷款、征收财产税和租金和用户收费等途径。Roy Bahl(2001)等研究了地方政府为公共设施融资的问题，并针对不同类型和不同性质的公共设施给出了不同的融资方式。莱米·普鲁霍梅(2001)等从项目区分角度研究了投融资主体和渠道问题，把基础设施建设分为不可收费项目和可收费项目，并分别指出它们各自的投融资主体和渠道。

(三)基础设施投融资方式

由于各国的金融制度和投融资体系存在差异，资本市场和信贷市场的发育程度不同，每个国家偏重的投融资方式也因此而不同。但是，随着政府行政管理能力的日渐完善和资本市场的日趋成熟，基础设施投融资呈现出由项目融资向专业性金融机构融资，再向资本市场融资方向发展的趋势。

很多文献针对市政债券融资进行了研究，这些研究既有理论研究也有实证研究，但更多的还是理论研究与实证研究相结合。James Leigland(1997)指出利用市政债券为城市基础设施建设融资的优势日益明显，很多国家致力于推动市政债券市场的发展，文章就印尼、菲律宾、波兰以及南非四个国家为此做出的努力进行评论。Judy Wesalo Temel(2001)提出市政债券象征了国家、地方政府单位或其他有资格的发行者的一种承诺，这种承诺是关于偿还贷方借出的资金数量，包含本金及确定的利息。Kenneth N．Daniels，Jayaraman Vijayakumar(2002)研究了全球市场上除美国之外的其他国家发行市政债券的特点，并阐述了市政债券发行者成功发行市政债券的方法。Junbo Wang，Chunchi Wu，Frank Zhang(2005)详细研究了财政部和地方政府的相关收益，他们认为利用交易数据可以评估市政债券的收益和流动性风险。Frank J．Fabozzi(2006)从投资者、信用风险、类型和特点、税收及其收益等方面详细研究了市政债券。

项目融资是应用范围比较广泛也是比较有代表性的融资方式，项目融资方式包括BOT、TOT、PPP、ABS、BOOT、PFI等模式。Peter k．Nevitt和Frank Fabozzi(1997)为项目融资下的定义是:项目融资是针对特定项目而组建的项目公司而进行的融资，贷款人在筹集贷款时，以该项目公司的现金流量和经营收益作为偿还贷款的资金来源，以该项目公司的资产作为贷款的安全保障的融资方式。Robert L K Tiong等(1997)深入研究了项目融资的策略问题，他们以BOT为例，详细讨论了如何制定法律法规政策和拟定招标计划来吸引资金。Ashley(1998)依照项目运营的阶段顺序把风险划分为:建设开发阶段风险、试生产阶段风险和生产经营阶段风险。M．M．Kumaraswamy(2001)研究了政府在PPP项目中的作用，他认为政府既要创造一个良好的政治和经济环境，保证私营机构能够在项目建设和运营中获利，又要维护公共利益，为公众提供优质的产品和服务。Nisangul(2002)利用敏感性分析方法和蒙特卡洛模拟方法研究了在一段较长的特许权期间内，BOT项目中滋生的寻租行为和腐败现象所带来的风险。Nisangul(2002)从项目风险能否可控的角度，将项目风险分为可控制风险和不可控制风险，并列举了两类风险所包括的内容。

在证券化融资方面，Gardoner(1991)对资产证券化的定义是:“资产证券化是使储蓄者与借款者通过金融市场得以部分或全部匹配的一个过程，或者提供的一种金融工具。在这里，开放的市场信誉取代了由银行或者其他金融机构提供的封闭的市场信誉。”Schwarcz(1994)认为资产证券化相对于其他融资工具来说可以节省交易成本，发起人实施资产证券化的交易成本远低于所获得的现金流的现值。W．Alexander Roever(1998)认为相对于企业债务和银行信贷这些传统的资金来源渠道，资产证券化的优势在于增强流动性、降低融资成本、表外融资、更少的信息披露和多样化资金来源等。

(四)政府融资与负债

国外学者一般都认为地方政府举债具有合理性，但是要加强对地方政府债务的风险管理。20世纪80年代对地方政府债务风险的研究开始兴起，90年代以后有较多的成果。Hana Polackova Brixi(1998)提出了著名的财政风险矩阵，将政府的债务风险来源划分成四个方面，并系统地论述了政府或有负债的巨大威胁Allen Schick(2000)从政府预算的角度论述了财政风险所产生的原因，同时提出了相应的对策。Arnaud Mehl，Julien Reynaud(2010)，采集了33个新兴市场国家从1996到2008年的数据，并对所得的数据进行了实证分析，得出经济发展水平、财政状况、通货膨胀水平、国内投资者的数量与公共债务风险因素相关联。

二、国内文献综述

通过总结和归纳国内学者对地方政府投融资平台的研究成果，我们可以看出，国内文献主要是从地方政府投融资平台的概念、设立原因、运作模式和风险及其防范等方面进行探讨和研究。

(一)地方政府投融资平台的概念界定

贾银萍(2009)认为，地方政府融资平台通常是地方政府为了进行城市基础设施建设或土地开发的需要，由地方政府或相关管理部门发起设立的一种市政建设实体平台融资公司。巴曙松(2009)认为地方政府投融资平台实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。史宗瀚(2010)认为，地方政府融资平台主要是一系列归地方政府或者政府下属单位所有，为当地居民提供公共产品或服务、参与基础设施建设的建设公司或者城投公司，如高速公路公司、铁路公司、电力公司、污水处理公司、路桥公司和海港管理公司等。

(二)地方政府投融资平台的设立原因

蔡国华(2007)、姜彬(2008)等认为，1994年分税制改革以后，地方政府财权与事权不匹配，地方财政收入无法满足城市建设性资金的需求，为此地方政府开始成立投融资平台公司，并由地方政府提供财政担保向银行贷款。苏英(2009)认为，我国《预算法》中明确规定地方各级预算不列赤字，并且地方政府不得发行债券。地方政府为促进地方经济发展和加快城市基础设施建设，成立融资平台进行融资成为一种普遍的做法。秦德安等(2009)认为，近年来地方政府的财政困难以及为应对金融危机推出的经济刺激计划扩大了地方融资需求，地方纷纷成立了融资平台。封北麟(2010)指出，国家宏观经济政策，特别是中央经济刺激计划的实施，要求地方政府提供相应的资金配套支持，是促使地方政府通过投融资平台大肆举债的主要原因。

(三)地方政府投融资平台的运作模式

邹宇(2008)以天津城投集团为例，提出城市基础设施建设市场化运作的改革观念。他认为应该积极引入社会资金，扩宽融资渠道;在设立和运营过程中引入市场机制，并对投融资平台经营体制和管理体制进行市场化改革。贾康、孟艳(2009)重点分析了重庆政府投融资平台模式的运作，建议运用长期建设国债资金规范和创新地方融资平台。余萍(2009)通过评述投融资平台模式的国际和国内经验，认为适合地方政府投融资平台的运作模式应当是重庆模式和上海模式的综合。张志峰(2010)认为目前我国地方政府投融资平台运营项目中，一些经营性投资建设项目适宜选择资产证券化的投融资方式，在证券化模式选择上应该根据发行主体不同采取项目收益资产证券化和项目贷款资产证券化两种模式。

(四)地方政府投融资平台的风险及其防范

地方政府投融资平台的发展中蕴藏着潜在风险，现有的文献主要是从投融资平台本身的特点、地方政府债务风险、银行信贷风险管理和风险评估模型的构建等角度进行分析。

对地方政府投融资融资平台的风险及其防范的研究，有的学者是从投融资平台本身的特点进行分析。巴曙松(2009)指出过度负债使地方投融资平台风险的多元化，应当对地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化改革。赵蕊(2009)分析了地方政府投融资平台发展的新趋势、地方政府融资的主要方式和投融资平台的风险转移。宋德润(2009)认为过度负债是地方政府融资平台的主要风险，应该通过建立风险控制模型对投融资平台的负债水平进行控制。潘文轩(2009)对地方政府投融资平台运行风险进行分析的基础上提出了风险防范措施。苏晓鹏、王兵(2009)对我国地方政府投融资平台的作用和潜在风险进行了详细的分析，提出了相应的风险化解对策。李侠(2010)分析指出地方政府投融资平台的运作方法、运营模式、融资手段容易导致融资主体过度负债，并提出了规范地方政府投融资平台的建议。

有的学者从地方政府债务风险的角度进行研究，李俊文(2008)也认为地方政府融资平台负债规模的不断增加和政府举债行为的不规范，造成地方政府债务规模不断加大，导致地方财政风险不断积聚，对宏观经济持续健康发展形成了巨大威胁。封北麟(2010)认为，地方政府投融资平台的过度发展导致地方政府债务的急剧扩张，形成了巨大的财政压力，并可能诱发财政风险，在此基础上提出完善投融资平台设立和运营及控制财政风险的对策。

有的学者是从银行信贷风险管理的角度进行论证，朱宏春(2009)指出商业银行对投融资平台项目发放的固定资产货款存在七大风险，并对这七大风险进行了详细的分析，在此基础上提出了商业银行防范此类货款风险的六大举措。郭长虹(2009)运用商业银行风险管理方法，从法律风险、政策风险和信用风险等方面对投融资平台贷款进行了分析，并提出了商业银行风险防范措施。也有的学者是建立风险评估模型，对地方政府投融资平台的风险进行量化，并提出具体的防范措施。谢虹(2007)通过分析地方政府债务形成因素和风险形成的原因，提出了地方政府债务风险评价指标体系，提出模糊数学综合评价计算方法。梅宁、崔娟(2009)提出利用信用风险矩阵可以为地方政府建立规范的投融资平台提供参考和标准，从源头上减小投融资平台的主体风险。

三、简要评述

地方政府投融资平台是伴随着我国投融资体制改革而出现的，在推动我国经济发展和加快城市基础设施建设的步伐方面发挥着重要作用，越来越多的学者开始关注地方政府投融资平台的运行状况、运作模式、存在的风险及其防范措施，并取得了很多成果。通过地方政府投融资平台的文献回顾，我们能够发现当前的研究存在很多不足之处，主要表现在以下几方面:

首先，由于相关确切数据匮乏，大多数的文献都是对地方政府投融资平台的定性描述，严格的计量分析和实证研究很少，严谨性不强。

其次，当前对地方政府投融资平台的研究都是对现象的概括和总结，大多都停留在就事论事的浅层次的研究层面上，没有深入挖掘现象背后的深层次原因，更缺乏相关经济理论的支持。

最后，大多数的文献都是对地方政府投融资平台这一现象的概括性描述，很少文献针对某一具体的投融资平台进行详细的调查研究和分析论证，所以提出的政策建议大多都非常空洞，缺乏实际的可操作性。

综上所述，今后的学者需要从理论和实践两个方面入手，既要深入分析现象背后的深层次原因，寻求相关经济理论支撑，又要结合投融资平台运行的实际情况进行研究，为政策制定者提供可靠的政策建议。做到既有利于控制地方政府债务风险，又充分保障其对经济发展和城市化建设的促进作用。

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