矿区社会管理中的企业参与——基于BMZ矿业的社会管理实践

李文祥，杨锡波

（1.吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012；2.吉林省白山市人社局 继续教育中心，吉林 白山 134300）

矿区社会管理中的企业参与
——基于BMZ矿业的社会管理实践

李文祥1，杨锡波2

（1.吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012；2.吉林省白山市人社局 继续教育中心，吉林 白山 134300）

［主持人语］当前，我国基层社区群体性事件频发，生计发展迟缓，这与基层社区社会管理的传统方式无法适应社会主义市场经济发展紧密相关。而如何选择合适的社区社会管理方式，如何强化社区的组织与制度建设，一直是实践领域和理论研究探索的重点。吉林省白山市浑江区板石街道在其矿业社区所构筑的基于企业、基层党委政府、村两委、高校科研团队的“四位一体”平台，以“三项工程”建设为背景，不仅使社会管理所必需的行政力、经济力、科技力与公信力无一缺失，更通过相互配合而形成行政管控优势、经济推动优势、科技发展优势与公信引导优势，使社会管理具备了有效的力量基础。这既是创新社会管理方式的一种新探索，也是推行“三项工程”的一种新方式。

矿区社会不和谐的深层根源在于矿区自身的经济社会问题，企业应该主动加入到社会管理之中，成为积极的管理者。通过“四方共建”平台,企业、政府、科研机构与村委会实现了资源共享、优势互补。企业通过“四方共建”平台参与社会管理，使企业具备了履行社会责任的合理性。

矿区；社会管理；企业参与；四位一体

当前，矿业企业与所驻社区的群体性冲突频发，不仅影响矿业社区的群体和谐与生计发展，更增加了当代中国社会管理问题的复杂性。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中，明确提出要强化各类企事业单位的社会管理和服务职责。那么，矿业企业如何参与社会管理呢？吉林省BMZ矿业2009年至今开展的社会管理实践，作为矿业企业参与社会管理的现实案例，对于我们进一步转变“社会管理仅仅依赖政府”的传统思维方式，探索企业参与社会管理的有效方式、方法具有切实的理论价值。

一、矿业企业与矿区的不和谐

当前矿区社会不和谐的主要表现，是作为矿区主要群体的矿业企业与矿区民众之间的群体性冲突。通常观来，二者之间的冲突源自企业与民众互动中产生的矛盾，但这仅仅是双方发生冲突的表层缘由，其冰山下端的深层根源在于矿区自身的经济社会问题。

矿区基本坐落于农牧业社区，农村实行联产承包责任制以来，逐步走向了组织化缺失状态。村民尽管不安于贫穷，但能力强者多外出流动，留守者多由于自身能力不足，加之缺乏集体扶助而贫穷，尽管政府及社会各界投入大量资源扶贫，但村民因无力驾驭资源而难以致富。BMZ矿业所处矿区便是如此。土地与林地承包给村民以来，村集体经济基本瓦解，村委会无法将广大村民组织起来，缺乏组织保障的村民贫困依旧，人均毛收入尚不足3000元。即便是国家出台了各种惠农的扶助政策，小农经济下原子化的矿区农民也无力享受。由于推崇市场经济的个人经济成功，强烈追求生活改善的村民，不时采用违规垦殖、采伐等方式获取经济效益，这就为与其他群体的不和谐埋下了隐患。①

市场经济实行以来，尽管部分人先富起来，但大部分农村居民处于相对贫困状态，并由于市场经济的“马太效应”而贫富分化日益严重，这就酝酿了弱势群体对社会现实的不满。同时，缺乏组织保障的村民在生产生活过程中，更无力与强势人员、强势机构对等博弈，难以保障自身的应得权益，由此也积累了诸多的社会情绪。BMZ矿业所处社区也是如此，本地村民的收入远远低于城镇居民，也低于来村居住的城镇人口和附近村民。他们大多拥有创业、打工失败的记录，在调查中表现出较强的仇富、仇商、仇官心理，存在着大量的发生无直接利益冲突的因素。即便面对国家出台的各种惠农的扶助政策，也表示由于担心腐败等原因而不愿去争取，这种情绪的存在无疑增加了村民与其他群体发生冲突的可能。

中国政府的治理模式依赖自身压力型体制，乡镇政府、村委会处于国家行政管理体制的底层，既要发展乡村的经济、政治、社会、文化等各项事业，又要完成上级政府下达的各种任务指标。由于村民自治制度的不断完善，农村社会公共事务已经具备了民主化、制度化的条件，农民能够顺畅、充分地表达自己的各种诉求。然而，乡镇政府由于工作评价权主要在上级政府，所以面向乡村民众的各项沟通、反馈及监督制度与机制就不可避免地建设不足。在BMZ矿区的调研表明，村民参与社区公共事务的渠道单一，利益表达和维权制度化渠道狭窄，而且基层工作人员的政策执行水平、工作方式方法都急待提高，尤其是缺乏有力的农民诉求争议调解机制，对于处于萌芽状态的社区冲突难以做到及时回应，更无法拿出有效的解决方案，致使村民与其他群体矛盾具备了积累成冲突的可能，并由此影响乡镇政府、村委会在群众中的威信。①

列宁讲过，代表谁的利益就能领导谁。乡镇党委政府、村委会只有发展乡村经济事业，改善基层民众生活，才能对村民实施有效的领导。但近年来的财税体制改革与惠农政策的不断出台，尽管极大地减轻了农民的各种负担，却也使乡镇政府和村级组织的财政来源日益枯竭，乡镇及村能够投入经济的资金越来越少，难以推动扶贫。2009年对BMZ矿区的调研表明，村集体经济发展乏力，当时生产铁红颜料的村办小厂尚未下马，但生产时断时续并不盈利，村委会的经费主要靠有限的土地出让补偿艰难维持。街道政府的财政能力也仅仅能够维持自身的办公支出，帮助村民向上申报各种生计项目，却无力支持社区各种生计项目的启动，因而难以对村民施加切实的影响与领导。①

通常，矿区自身的这些经济社会问题并不足以造成矿区的群体性事件。但随着矿业企业的到来，当企业与村民之间在征地、生产、用工等方面的互动中出现各种各样的矛盾时，这些潜在问题就将使企业与村民之间的矛盾膨化和扭曲化，原本平常的矛盾就可能激化为群体性冲突。如果此时乡镇党委政府、村委会又难以对村民实施有效的领导，群体性冲突就可能演变为群体性事件。

在BMZ矿区，村民原本能够安于贫穷，因为贫穷的主要因素是内向的而非外在。但随着BMZ矿业的进入，村民原有的平静生活被打破，村民开始不满于现状，曾经是自己脚下的土地及资源，对自身无所贡献，却让外来的企业利润滚滚，这的确刺激着人们脆弱的神经。于是，缺乏致富条件的村民便开始转向企业寻找机会。尽管按照征地标准、青苗补贴以及其他一些规定获得了补偿，个别村民仍表达了提高补偿标准的异议（如坐在挖掘机上，或者挥舞镰刀）。尽管为了建设生活区、办公区、采矿区、选矿区、炼矿厂，企业施工人员一再退让，但双方在这一原本平常的问题上始终斗争不断。随着BMZ矿业的正式生产，企业在招用社区村民方面与原来的计划发生了出入，社区内个别人利用在企业就业所形成的社会关系，不断地将社区外人员招入企业，村民却反而得不到平等的机会。如此一来，村民们原来希冀在企业就业以改善自身生活的愿望被打了折扣，不满自然日益增长、逐渐积累。然而，尽管这本是社区内早已存在的村民与强势人员的矛盾问题，但由于企业也卷入其中，难以将愤怒指向强势人员的弱势村民们便将矛头指向了企业。①

在经济社会发展过程中，村民与企业发生矛盾是普遍存在的正常现象，BMZ矿区所在村社也早就设置了冲突调解处置组织及制度。但对于强大的群体性冲突，各项传统沟通、反馈及监督机制无法奏效，难以回应处于萌芽状态的群体性事件。面对社区冲突日益严重，日益走向群体性事件，基层党委政府及村委会也试图通过行政力量予以平息，但由于近年来基层党委政府、村委会在群众中的威信受到影响，更由于难以改善村民生活而无法对村民施加有效的影响与领导，而只能坐看群体性冲突一步步恶化为群体性事件。其中的两起群体性堵路事件，前后一共持续了三、四个月，最终造成企业的停产与政府精力的巨大耗费，给企业及当地社区都造成了巨大的损失。①

二、企业参与社会管理的路径选择

社会管理是公共管理的子系统，它以保障群体和谐、扶助弱势群体为基本目标，以管控群体冲突、改善民众生计为基本途径。企业引发矿区内群体不和谐，这只是立足企业作为社会管理对象视角的思考。如果企业以主动的方式加入到社会管理之中，在作为被管理者的同时也成为积极的管理者，企业的行为在环境、就业、生计等方面不是损害其所在社区，而是有益于社区，就不仅不会引发固有矛盾，反而会缓解社区原有矛盾而促进和谐。而这并不被当代企业的经营理念所拒绝，因为企业社会责任已经为国内外企业所广泛认同。那么,企业如何参与矿区社会管理呢?

BMZ矿区的两起群体性堵路事件发生后，当地党委政府、企业联合科研机构及相关专家，首先对村民、村委会、基层政府的状况进行了较为深入的调研。就村民而言，由于与企业矛盾尖锐，尽管企业的人员曾经多次与村民谈论共同发展问题，但村民对企业，包括对村两委都产生了不同程度的不信任，村民们期待的是能够出现某种让他们信任的改善其生活状况的支持方式。就村两委而言，由于党群组织薄弱、集体经济缺失，村两委在自身能力、政策协调以及动员村民等方面都力不从心，难以有效地带领村民发展致富。而街道党工委、办事处一方面是希望引领社区及村民在经济社会发展上有所作为，履行自身的基本职责，落实中央及省的农村发展政策，而另一方面又由于资源、力量有限，无法惠及所有村庄、所有村民，更无法包揽社区及村民的各种事宜，因此存在着党委、政府制定科学的政策路线，却因缺乏理论及实践方面充分的智力支持与资金保障而力不从心的瓶颈。

面对现实，当地党委政府及科研机构迅速调整了思路。在当地党委政府及科研机构的推动下，由街道办、村两委、企业与拟在此建立社会管理实践基地的高校科研团队，于2010年1月签署了“四方共建农村社区发展实践基地合作协议”。尝试以“四位一体”的形式展开社会管理，共同面对这一社区和谐与发展问题。

“四位一体”平台的基本构想是：四方将自身的各种资源及优势合理整合、充分利用，强化村两委的能力，共同推进社区的和谐与发展。高校科研团队利用自身的硬件、软件设施和学术力量为社区提供科技、医疗、文化、教育等多方面知识和技能，使得社区的发展更具科学性和目标性；街道政府按照国家各项政策规定，开展矛盾调解工作,开展各项支农惠农服务，提供各类行政与政策资源；BMZ矿业主要提供项目、资金、就业机会等；村社提供土地、基础设施、人力等资源，并具体参与和开展各种农村发展项目建设。“四位一体”平台的总体目标，旨在构筑以“政府引导、大学规划、企业扶持、社区参与”为基本框架的社区合作发展模式，通过参与四方“密切沟通、相互协调、科学规划、共同推进”的工作思路，以科学、全面、统一的视角应对社区风险，解决社区问题，在保持社区和谐稳定的基础上筹划和实施各类社区发展项目，促进社区社会与经济发展，用新的思维和方法推进加强农村社会管理，处理农村社区建设过程中稳定与发展的关系问题。

“四位一体”平台的组织架构是组建“四方共建”委员会，设立“四方共建”办公室和联合党支部，拟由企业、基层政府、科研专家团队及社区安排专职人员常驻示范基地办公室，开展社区风险管控与生计发展事务。把社区在发展过程中不断出现的问题和风险及时提交到“四方共建”办公室和联合党支部，通过联席会议形成可操作性的方案，共同推进社区的稳定和发展。“四方共建”平台定期召开高校、基层政府、企业及社区四方联席会议，协调四方关系，维系四方共建平台的正常运转。一方面建立社区风险管控系统，从社区冲突的预警、防范、化解等各个环节直接应对风险；一方面建立社区生计发展系统，对社区进行基础设施帮扶、生计项目资助及生计技能培训，合理引导社区村民的发展愿望。进而，通过这两方面的相互配合，对社区风险与冲突实现标本兼治。

近两年来，“四方共建”办公室一方面建构了风险管控系统，主动调查、访谈社区情况，接待上访群众，协同信访站、公安派出所及司法所，共同预防和应对群体性问题。这一方面推进了生计发展项目，扶助了村办劳务企业，扶助了蔬菜基地建设，使社区集体经济出现了盈余，社区村民人均收入增长40%，从而杜绝了村民集体堵路等恶性群体性冲突及越级上访事件，重塑了矿区的社会和谐，另一方面BMZ矿业的正常生产秩序也由此得以保障。

而这就给出了企业参与社会管理的一种有效路径,即“四位一体”的多元合作平台。通过“四位一体”平台，四方不仅各尽所能——企业提供资金、政府提供政策、高校提供理论技术、社区提供场所，更是各取所需——企业收获顺利生产、政府收获社区和谐与发展、高校收获科研实践、社区收获生计改善。同时，“四位一体”工作平台还内涵社会管理的自组织机制，四方的收获相得益彰，并非相互排斥而是四方共赢。就企业而言,企业越是顺利生产，政府越能收获社区和谐与发展，高校越能收获科研实践，社区越能收获生计改善。就政府,高校或社区而言,相应的影响也是如此，这就有效地保证了对矿区社会管理的恒久与持续。

三、“四位一体”平台的合理性根基

事实如此，逻辑亦然。“四位一体”平台的初见成效并非偶然的特例，而是具备现实的合理性。社会管理以管控群体冲突,改善民众生计为基本途径,这就需要四种基本力量，即行政力、经济力、科技力与公信力。

行政力是为了维护国家事务和社会生活的良性运行，根据法律授予的权力，是通过法令规章、思想教育和暴力制裁等手段，对社会组织及社会成员进行政治上强制和管理上支配的能力。随着社会主义市场经济的不断发展，当代中国利益主体趋向多元化，社会群体趋向自主化，社会分工趋向精细化，社会结构趋向多样化，社会联系趋向复杂化。在市场的作用下，社会群体结构中的利益差别、地位差别、城乡差别、区域差别日益失衡，这就对社会管理提出了挑战。而这是无法借助市场自身得以解决的，只能依靠政府等权威组织的行政力予以纠正，以化解群体矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。

经济力主要是指运用物质资源和收益分配影响社会群体及社会成员的能力，包括物质资源禀赋与资源整合能力两个决定因素。物质资源禀赋是决定经济力的直接限定，政府必须在这个约束前提下进行社会管理。但政府可以在自身所拥有的资源的基础上借助和利用外部资源，以最大限度地发挥经济力的效用。整合资源的能力是物质资源禀赋能否得以有效利用与发挥的关键，物质资源并不等于经济力，在物质资源与经济力之间存在资源整合这一环节，只有针对社会管理对象的具体情况，根据具体的生计项目设计，包括可行性设计、生产流程设计与收益分配设计等，进行恰当的物质资源组合，才能形成有效的经济力以服务于社会管理。

科技力是在科技领域的能力和优势之总和，主要包括科技人才的素质、能力及结构、科技人才的人口比例与社会分布、科技教育状况、公众科技观、科技的社会支撑系统、国家配置科技资源的能力，等等。无论是社会管理的风险管控体系建设，还是其生计改善领域，都需要科技力的支持。风险管控的制度体系建设、组织结构建设、流程路径安排都需要科研人员的设计，具体的风险点选择、风险管控手段等需要科研人员的研发；生计项目的可行性分析、生产流程与收益分配模式需要科研人员的设计，具体的生产技术、生产工艺需要科研人员的研发。

公信力，是指政府等公共组织、公共权力在公共生活中由于自身行为的公正、效率、人道、负责而获得的信任力。它是公共组织是否拥有权威的真实体现，是使公众信任的力量。公信力能够在政府与公民之间建立公信，是一种为政府的存在和运行提供合法性的内在自愿机制，能够使公众对政府的遵从关系得以持续，保持政令畅通，并在纷繁的社会生活中简化社会管理的复杂性，使政府等公共组织的行政力、经济力与科技力在社会管理中凭借公众的认可和支持而得以高效行使，从而有效维持社会的稳定和秩序。

就政府而言，尽管它拥有政治上的强制权和管理上的支配权，拥有法令规章、思想教育和暴力制裁等手段，拥有群众的支持，但在计划向市场的转型期间，它在公信力方面却受到冲击，而使行政力受到限制。尽管政府在宏观上掌控物质资源和收益分配影响群体关系的能力，但在微观上却缺乏支持社区层面的物质资源与资源整合能力；尽管它构筑并掌握宏观科技政策及科技发展的社会化服务支撑系统，但却缺乏直接的技术革新能力及科技成果。

企业尽管拥有通过掌控物质资源和收益分配影响群体关系的能力，尤其是微观上针对社区的经济力，但由于企业自身的成本核算而无法独立支持所在社区的生计改善；尽管拥有自身的技术革新能力及科技成果，但却缺乏直接支持所在社区的技术革新能力及科技成果。同时，企业还缺乏针对矿区的行政上的强制权和管理上的支配权，并由于企业行为的自身利益最大化取向而在公信力方面受到冲击。

科研机构尽管拥有技术革新能力及科技成果，并由于与矿区利益无冲突，且有公益取向上拥有较强的公信力，但它缺乏行政上的强制权和管理上的支配权，缺乏物质资源禀赋与资源整合能力两个决定因素，无法形成通过物质资源和收益分配影响群体关系的能力。

村委会尽管凭借村民的支持而具备政治上的强制权和管理上的支配权，拥有一定的行政力与公信力，尽管拥有调控社区经济资源的能力，但由于集体经济瓦解而在通过物质资源和收益分配影响群体关系上力不从心，更缺乏科学素质、技术革新能力及科技成果。

而通过“四方共建”平台,企业、政府、科研机构与村委会实现了资源共享、优势互补。不仅使社会管理所必需的行政力、经济力、科技力与公信力同时在场、无一缺失，更通过相互配合而形成行政管控优势、经济推动优势、科技发展优势与公信引导优势，使社会管理具备了有效的力量基础，进而能够有效地化解矿区的各种群体冲突，推进矿区的各种生计项目，初步实现了矿区的社会和谐与经济发展。同时，企业通过“四方共建”平台参与社会管理，使企业具备了履行社会责任的合理性。这一参与方式不仅来自当代企业的社会责任理念，更契合企业的自身特性。其一，企业的社会管理事务处于企业的经营管理权限之外，企业必须依靠外部机构来管控社区风险；其二，社会管理存在政府等管理主体且责任无限，企业必须通过外部机构间接地管理社区，以免与其他主体冲突及陷入无限责任；其三，社会管理需要资金、政策、技术、场所等多种资源，企业必须通过外部机构获得自己所缺乏的资源来发展社区生计。因而,“四位一体”平台的出现确非偶然，无论是对于一般性的社会管理，还是对于企业的参与，它在逻辑层面的确具备合理性。

［注 释］

①资料来自《2009——2012年吉林大学对吉林省BMZ矿区开展的社区经济社会状况调查》。

［责任编辑：张忠义］

C916.2

A

1008-8466（2012）05-0009-05

2012-07-20

李文祥（1971—），男，辽宁铁岭人，吉林大学哲学社会学院、吉林大学民族研究所教授、博士生导师，社会学博士，劳动和社会保障系副主任，主要从事社会管理、社会保障及少数民族社会政策研究；

杨锡波（1974—），男，吉林长白人，白山市人社局继续教育中心助理研究员，主要从事管理学研究。