布什和奥巴马的伊朗政策比较

段庚成，张宪锋

进入2012年，美伊关系日趋紧张，在美国大选之年回顾并比较过去12年间两位美国总统的对伊政策，无疑有助于分析长久以来美国对于伊朗战略目标的定位，以及具体存在的美国对伊朗政策的实施和目标实现的影响因素。

一、布什政府的对伊朗政策

“9·11”事件发生以后，小布什政府开始确立并实施有别于克林顿政府时期的对伊朗强硬遏制政策。虽然在“9·11”恐怖袭击事件发生后不久伊朗表示支持美国的反恐行动，并支持美国对塔利班的战争，但在2002年1月的国情咨文中美国仍将伊朗列为“邪恶轴心”国，指出伊朗不断追求大规模杀伤性武器和镇压国内人民的自由民主运动是美国所不愿意看到的［1］。布什政府对伊朗政策主要集中在以下几个方面：

首先，积极打压伊朗发展核武器。在美国看来，伊朗的核计划构成了对美国的反恐政策和防止中东地区核武器扩散的挑战与威胁，除了寻求对伊朗的单边制裁以外，还积极鼓动国际原子能机构将伊朗核问题提交安理会，试图通过联合国框架下的国际压力迫使伊朗放弃其核进程。

其次，在拒绝同伊朗进行直接对话的同时，又不断通过谋求外部压力对伊朗政权进行施压。由于美国与伊朗本身的互信程度很低，而且双方对于直接对话都有先决条件：伊朗要求美国对其国家安全作出承诺，美国则要求伊朗先行停止有关的核开发进程，在整个进程中双方互不让步，始终没有打开僵局［2］。与此同时，美国还不断利用伊朗周边国家的力量对其进行施压。

第三，支持伊朗国内的“民主改革运动”，加大对伊朗的政治渗透，力图改变伊朗政权的性质，从而有利于改变中东的地缘政治格局。伊拉克战争以后，伊朗利用与伊拉克什叶派的联系、通过加强与叙利亚和黎巴嫩真主党的协调与合作，形成了“什叶派弧形地带”［3］，威胁到了美国在该地区的主导地位，成为美国控制海湾地区的最大障碍［4］。

但布什政府对伊朗奉行的“大棒政策”，没有收到效果：首先，在发展核计划方面，伊朗的态度表现得愈加难以琢磨，其核计划进程不断加速。其次，美国对伊朗国内“民主运动”的支持，反而增强了伊朗国内民众的普遍反美情绪。可见，以单边主义和先发制人为核心的布什主义在伊朗以至整个中东是失败的，美国的外交政策已经部分考虑回归多边主义，为奥巴马政府对伊政策的改变埋下了伏笔。

二、奥巴马政府的对伊朗政策

与布什政府立场不同的是，在伊朗仍坚持推行核计划、并继续铀浓缩活动的情况下，奥巴马政府避谈同伊朗进行谈判的先决条件。从排斥与伊朗直接接触，到愿意与伊朗举行面对面谈判，这不能不说明美国新政府对伊朗的政策出现了一些调整。

首先，奥巴马政府频频向伊朗示好。2009年3月20日，奥巴马在伊朗新年到来之际，向伊朗人民和领导人强调，“美国愿意解决美伊两国存在的分歧，并寻求与伊朗建立建设性的关系。”［5］

其次，重新回到与伊朗进行接触和谈判的轨道上来。除了表示希望通过双边对话等形式的外交手段来解决伊朗核问题的立场以外，美国还积极参与六国与伊朗间展开的多边核谈判，期望利用国际组织和会议等多边外交途径来寻求伊朗问题的解决。

第三，向伊朗表示美国不谋求推翻伊朗现政权。针对伊朗国内发生的运动，奥巴马政府有意保持低调，强调“伊朗领导人应当由伊朗人民自己决定”［6］。美国政府一改对伊朗国内政治问题持批评态度的常态，表现出异常的冷静。

但是，实际的情况却是由于双方的诚意都没有得到有效的证实和回应，海湾地区的美伊关系依然紧张，频繁进行的兵力调动和军事演习成了一种常态。奥巴马在2012年3月2日再次重申：伊朗拥有核武器是“不可接受的”。他强调美国有可能对伊朗核设施进行军事打击的警告“不是虚张声势”［7］。

三、布什、奥巴马政府对伊政策比较分析

串联起两届政府12年对伊政策的变化可以清晰的呈现出一个上扬弧形态势：从强硬政策到对话与接触再到日趋回归强硬。导致政策变化主要有以下几点原因：

（一）核问题是关键

美伊关系实质上就是伊朗的核问题。由于伊朗现行政权的非亲美性，美国不能够容忍伊朗拥有核武器，这是美国的底线，也是美国对伊朗政策的主要出发点。根据目前美国政策的实行来看，对于一国发展核能力，往往是采用不同的态度和标准的：对于伊朗这类国家，美国奉行的是坚决不允许其拥有核武器以及核武投放能力的政策。因为美国认为让伊朗这样本身就对美国及其盟友具有深刻敌视态度的 “非民主”国家拥有核武器或者是大规模杀伤性武器会危及美国的安全与利益。所以，无论是布什政府还是奥巴马政府，其底线都是不能允许伊朗成为一个拥有核武器的国家，布什政府自始至终力争的就是伊朗放弃核武器的研发，奥巴马上台后的缓和其实是寄希望于通过对话或者是以和平的方式促进伊朗核问题的解决，在努力失败后，转而开始回归强硬的态度。

（二）有关以色列的因素

伊朗核问题的最大关注方其实是以色列，如果说伊朗未来的威胁对于美国来说更多的是中东战略利益的考量，那么对于以色列则有可能是生存攸关的威胁。无论是内贾德要把以色列抹去的说法，还是伊朗当权什叶派长期以来对反以武装的支持和对于以色列存在的反对，都令以色列更为关注伊朗核计划。除了自身积极备战以应对不时之需外，甚至扬言自己要先发制人打击伊朗核设施，以色列还对美国的外交政策进行游说和施加影响，无论是布什政府还是奥巴马政府，都要面对以色列和亲以色列力量的巨大压力。此外，对于奥巴马上任伊始力争与伊朗接触的态度，美国亲以组织就积极游说推动国会施压美国政府对伊朗采取强硬措施［8］。正是由于伊朗问题对于以色列自身的敏感性与重要性，使得以色列因素反而在一定程度上成了美国对于伊朗问题展开的掣肘：在布什政府期间以色列是对伊朗强硬态度的支持者和推动者，而在奥巴马政府其间，其则成了对伊接触的刹车板与阻碍，甚至奥巴马政府一直都担心以色列贸然选择直接对伊朗进行军事打击，以谋求将美国拖入其所不能掌控的中东局势，这也导致奥巴马政府并不能完全推动其对伊朗的缓和路线，而要不时与以色列的对伊政策进行协调和沟通。

（三）美国自身的考虑

布什上任之时，接受的是克林顿总统时期美国经济的持续高涨所带来的巨大福利，可以四处扩张，而奥巴马上台后的美国刚刚经历了金融危机的冲击，国内经济振兴、刺激就业等问题严重，同时选民对于阿富汗和伊拉克战争的久拖不下感到厌倦，也是为了实现其自身的竞选宣言，奥巴马需要对其的中东伊朗政策进行调整，以将更多的注意力集中于国内问题和两场战争的收局问题。而他所奉行的非单边主义政策理念也决定了其有别于布什政府的激进政策。

同时，美国的大中东战略需要伊朗的配合。在中东地区，伊拉克将伊朗视为除西方国家以外在中东地区最重要的伙伴，奥巴马上台后，宣布美国将限期撤出伊拉克，所以美国希望利用伊朗与伊拉克什叶派的密切关系，在伊拉克稳定与重建方面发挥作用。由于伊朗与塔利班素来不和，所以奥巴马政府希望伊朗能够全力配合清剿阿富汗塔利班残余势力的行动。在巴以问题上，如果美国要推进巴以和谈，就必须期望伊朗能够承认以色列，减少美国在实现中东和平路线图计划中的障碍。

（四）伊朗的自身因素

与伊拉克和阿富汗不同，伊朗本身具有不容忽视的实力和国内的团结凝聚力，美国对伊朗的政策不得不考虑到武力行动的巨大成本和成功的可行性，布什政府无力在中东开辟第三战场，而奥巴马政府的主要目标是完成中东的战略收缩，面对伊朗自身的实力，贸然开战也绝非明智之举，奥巴马上台后，开辟出与伊朗沟通和谈判的新途径，也同样是基于伊朗本身所具有的实力考虑。另外，布什政府对伊拉克和阿富汗的动武给予了伊朗做大的机会。首先，阿富汗和伊拉克两国原政权的倒塌意味着伊朗在中东地区的两大对手的消失；其次，大量的美国中东力量被牵制在两国战场上，使得伊朗可以有机会加强对于巴勒斯坦哈马斯和黎巴嫩真主党的支持，这些又迫使奥巴马政府不可能完全放弃对伊朗的孤立与制裁。

四、美伊关系的走势

今后，美国依旧会将中东地区视为其外交的重点地区，对伊朗的敌视态度也不会出现实质性的转变，以下因素依旧影响未来美伊关系的走势：

首先，美国和伊朗相互冲突的国家利益是导致两国敌视的根本原因。美国借助其“大中东计划”希望实现对大中东政治、经济和军事的全面改造。美国在该地区的根本利益是根除恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的扩散、保护以色列和盟友的安全、掌控石油等重要战略物资、推动中东地区建立“民主”的亲美政府。这与伊朗的国家利益产生了冲突。伊朗的国家利益体现了其宗教、民族和国家意识。需要不断提升在中东地区乃至世界舞台上的地位；坚持输出伊斯兰意识形态；反对阿以和谈；主张海湾地区的和平与安全应由地区各国通过谅解和合作实现，反对外来干涉和驻军，伊朗希望成为地区的稳定因素［9］。伊朗的这些利益要求在一定程度上排斥了美国在该地区的存在，这是美国所不能容忍的。国家利益的实现，除了要有实现利益的意愿以外，还必须要有实施意愿的能力。目前，伊朗在中东地区有较强的政治影响力，既有政治上的盟友，还有较强的军事实力。最后，伊朗握有石油武器，可以通过减少石油供应，引起油价波动，或以武力封锁霍尔木兹海峡的航行自由和石油出口。除宗教信仰、价值观念和政治制度完全不同以外，伊朗的国家利益与实现国家利益的能力必然会被美国视为其在中东地区推行霸权政策的障碍。

其次，正如前文分析指出，伊朗核问题是美伊关系的关键所在。通常情况下美国对于中东的主要目标集中在以下方面：“限制该地区的国家或非国家力量危及美国利益的能力；与盟国共同防止任何国家建立地区霸权；减少地区冲突，防止恐怖主义势力的增长；从长远角度，通过提供援助、加强外交、推动政治和经济发展等手段，增强这个地区的持久稳定。”［10］而伊朗是否拥有核武器其实是上述目标的关键转折点。但要伊朗停止其核计划已不可能，未来美国必须要在承认伊朗是一个核国家的基础上，学会处理同伊朗的关系；引导伊朗正确和理性地发展、使用核技术与核能；加强监管和控制，防止伊朗成为一个拥有核武器的国家。

伊朗核问题不仅涉及到伊朗、美国与国际核不扩散机制的关系，也涉及到国际原子能机构自身的问题。比如，在现有核不扩散机制下，发展中国家和发达国家如何平等地利用核能；国际原子能机构如何增强自身的独立性与权威性；美国是否应当尊重国际原子能机构对伊朗核问题的处理，使其不受干扰；伊朗是否会选择与国际原子能机构合作等都会影响到伊朗核问题的解决，进而影响美国与伊朗的关系和美国对伊朗的政策。

最后，美国国内因素深刻影响美国对伊朗的政策。在美国，总统、国务院和国家安全部门是美国外交政策的主要制定者。总统个人的意愿和偏好能够深刻影响美国外交政策的制定。其次，政策的有效制定和实施，也取决于总统、国务院和国家安全部门三者的有效配合。在奥巴马调整对伊朗政策的初期，从美国副总统拜登、国务院，到军方高层，如参谋长联席会议主席迈克·马伦等都对新政策是否会让伊朗转变态度抱有相当的疑虑，认为当前美国的重点依然是遏制、改造、更迭伊朗的现政权，不曾设想与伊朗建立正常的国家间关系［11］。他们的这些判断，自然会影响到奥巴马对伊朗政策的有效实施。此外，美国的外交政策还会受到国会的掣肘，2010年7月，奥巴马最严厉的制裁就是在国会的支持下才能够通过并批准。

总之，隐藏在美伊关系背后的是美伊两国深刻的结构性矛盾，只要美国和伊朗之间的不信任继续存在下去，只要彼此继续维持相互敌视政策，美国与伊朗的关系就难以出现实质性的改善。只有让伊朗重新回到国际大家庭、在影响中东的更广泛问题上参与到地区的讨论中来，支持其成为国际组织的成员，才是唯一正确的解决方案。

[1]The President Bush’s State of the Union Address,Office of the Press Secretary,January 29,2002.

[2]Kenneth Katzman,“Iran：U.S.Concerns and Policy Responses,”CRS Report for Congress,RL32048,March 11,2010：41.引自沈鹏.奥巴马政府对伊朗政策的调整 [J].美国研究，2011（1）.

[3]王京烈.解读中东：理论构建与实证研究[M].北京：世界图书出版公司，2011：270-272.

[4]陶文钊.布什政府的中东政策研究[J].美国研究，2008（4）.

[5]http：//news.xinhuanet.com/world/2009-04/09/content_11157515.htm.2012-05-10.

[6]沈鹏.奥巴马政府对伊朗政策的研究[J].美国研究，2011（1）.

[7]奥巴马：美或军事打击伊核设施的警告非虚张声势[EB/OL].新华网，2012-03-03.

[8]赵建明.美国犹太组织与奥巴马政府对伊朗的政策[J].美国研究，2011（1）.

[9]杨兴礼，冀开运.伊朗与美国关系研究[M].北京：时事出版社，2006：221.

[10]Joseph McMillan,“U.S.Interests and Objectives”,in The U-nited States and the Persian Gulf,edited by Richard D.Sokolsky,National Defense University Press,2003.pp.9-27.

[11]李荣.奥巴马政府中东战略中的伊朗政策调整[J].阿拉伯世界研究，2009（3）.