浅析基层行政事业单位会计委派制管理

武汉市江岸区财政局 喻 凯

在基层行政事业单位实行会计委派制管理，有利于加强行政事业单位财务会计管理，是从源头上预防和治理腐败，加强勤政廉政建设的一项重要举措。本文拟以武汉市江岸区在基层行政事业单位推行会计委派制管理试点工作为例，分析改革中遇到的难点问题，提出完善建议，以利于进一步深化改革。

武汉市江岸区在总结反思2000年第一轮以“财务集中核算”、“零户统管”为主要形式的会计委派制改革的基础上，2007年对全区15条街道和部分10人以下的基层行政事业单位推行了新一轮的会计委派制管理试点工作，其主要特点是:委派会计人员编制管理与受派单位、与财政部门相脱离，实行市场化操作，处理好“独立性”与“服务性”的关系；在制度方面也进行了一些探索，先后制定了《江岸区会计委派制管理试行办法》、《江岸区委派会计人员工作职责》、《江岸区行政事业单位报账员保障工作职责》、《江岸区会计委派单位报账工作暂行管理办法》等一系列制度，初步明确了各方职责；此外还制定了委派会计人员下户服务登记制度，将会计管理寓于服务之中。从几年来实际改革效果看，由于明确了委派会计人员相对独立的监督地位，并注重加强对委派会计人员的日常管理，新一轮的会计委派制度改革工作发挥了“三个有利于”的作用:一是有利于发挥委派会计人员的职能作用，有效提高了这些基层街道和小规模行政事业单位会计信息的真实性和完整性，明显提高了会计信息质量，显著强化了基层行政事业单位的会计基础工作；二是有利于帮助受派部门单位依法理财，规范预算管理和财政资金使用，加强国有资产管理；三是有利于强化内部制约和外部监督，堵塞财务管理漏洞，从源头上预防和治理腐败，有效降低了基层行政事业单位财务风险。

一、基层行政事业单位会计委派制管理难点

（一）顶层设计难点“顶层设计”不同于改革初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的“系统谋划”。虽然会计委派制改革经过了前后十余年的探索，但是在制度的顶层设计方面仍然缺位，造成了改革推进过程中困难重重、步履维艰。如会计委派相关制度规定与《公司法》等一些涉及企业的法律法规有相抵触，在《会计法》的全文中也没有提及会计委派制这一概念。由此造成了对改革试点认识上的误区，一些街道和部门单位的领导不理解、不支持这项改革，认为是在剥夺单位部门的财务自主权，对委派会计试点工作消极应付，导致会计委派制工作发展较慢、差别较大。又如会计委派制工作与公共财政改革的有效衔接也不够，会计委派制度体系设计时没有考虑到与公共财政管理制度的有机融合。目前会计委派制主要工作还是资金支付和会计核算，没能真正做到对预算执行信息及时反馈和控制，没有真正从强化预算管理的角度推进改革。

（二）机制缺位难点 目前会计委派制工作还处在一个不断探索、不断完善的过程中，由于会计委派制度“顶层设计”的缺位，造成会计委派运行机制方面还存在一些盲区和误区。如财政主管部门虽然出台了一些相关会计委派制试点管理政策文件，如《会计委派制管理试行办法》、《委派会计人员工作职责》、《行政事业单位报账员保障工作职责》等，对委派会计人员、单位报账员的职权进行了一些规定，但是由于改革试点工作还处于摸索前行的阶段，对各方职权规定的还不够规范和准确，缺乏科学、详实的应用指引等操作指导性文件，造成了在具体操作过程中，经常会遇到改革主体权限界定模糊、执行监督乏力、考核管理松散等难题。运行机制存在漏洞、不够严密和规范，制约了会计委派制试点工作的实施效果。

（三）主体管理难点 委派会计人员是会计委派制改革中重要的主体。如何有效、规范的管理好委派会计人员是提高改革成效的重要环节。当前管理中的突出矛盾主要表现为:一方面，会计委派制度设计的局限性与调动委派会计人员积极性之间的矛盾。目前会计委派制改革试点工作中，委派会计人员全部通过人才市场面向社区公开招聘，招录人员与人才市场签订劳务合同，实行委派会计聘任制，人员经费、办公经费由财政部门负担，列入预算管理。由于人员管理方式与政府公务员不同，委派会计人员合同工的薪酬水平与政府机关公务员薪酬水平还有较大差距，也没有建立固定的薪酬增长机制，个人医疗、提干、住房以及退休后人员管理都无法明确保障，影响了委派会计的积极性。另一方面，会计委派工作要求的高质量与委派会计人员业务能力不强之间的矛盾。客观说，由于薪酬水平和用人方式的限制，委派会计岗位还难以吸引高水平财务人员的兴趣，造成委派会计人员素质参差不齐，整体素质还不是很高，缺少科班出身、精通核算、具有管理经验的人才，这些人为因素都在一定程度上影响了工作成效。

二、基层行政事业单位会计委派制管理完善建议

（一）着力于顶层设计，有效对接制度，打造齐抓共管的改革合力 当前需从顶层设计的角度入手，首先要探索研究制定《行政事业单位会计委派法》，从立法角度确立会计委派制的合法地位，明确规定政府财政主管部门、委派会计、受派单位之间关系，为深化会计委派制改革提供充分的法律政策依据。其次要加强会计委派制与其他财务会计专业法律法规的有效对接。如在基层行政事业单位实行会计委派制管理试点工作中，在坚持贯彻《会计法》、会计制度、会计准则的前提下，协调处理好会计委派制与《会计法》等法律法规的关系，调整和完善会计委派制相关内容和方式，研究试行一系列会计委派制度应用指引，并积极争取将会计委派制纳入《会计法》的管理体系之中，促使会计委派制成为《会计法》体系的重要组成部分。第三，要进一步加强会计委派制改革试点工作与其他财政改革的协调配合。要将会计委派制管理与实行部门预算、政府采购制度、国库集中收付制等财政管理制度改革衔接起来，这不但能解决基层行政事业单位会计基础工作薄弱、会计信息失真、预算外资金管理松弛等问题，而且还能推动财政管理体制改革的进展，起到互动双赢的改革效果。

（二）着力于机制创新，强化监督制衡，打造“管理型”导向的运行机制 会计委派制要从“核算型”向“管理型”转化，彻底扭转财会机构只是单纯的核算机构的观念，防止各部门单位各自为政，使委派会计人员在监督方面有标准，管理有依据，处理好监督和服务的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，提高会计工作质量，提高监督水平。为此，一要强化委派会计人员职责，这是依法理财的前提。委派会计人员承担的主要职责应包括监督受派单位的财务收支活动，对受派单位上报的财务报告的合法性、真实性负责；监督受派单位国有资产营运情况，对国有资产的流失承担相应责任；监督受派单位执行《会计法》、《预算法》、《政府采购法》等财经法律法规情况，对发生的违法违纪行为承担相应责任等。二要明确赋予委派会计人员管理权限，这是依法理财的保障。委派会计人员应被授予的管理权限主要包括监督检查受派单位各项财务运行和资金收支情况；直接参与制定受派单位的财务管理制度规定；参与制定受派单位的年度预决算方案；联签批准受派单位重大财务收支项目。三要建立健全受派单位定期反馈委派会计人员工作情况机制，这是对从业人员的监督。受派单位要对委派会计人员的工作态度、工作质量、工作协调指导等方面进行评比打分，直接反馈给财政主管部门，作为评价委派会计人员工作成效的重要依据之一。通过双向互动，促进会计委派制改革向“管理型”导向转型。

（三）着力于以人为本，提升综合素质，打造精益求精、凝聚人心的工作团队 打造精益求精、凝聚人心的工作团队，要从提高委派会计人员综合素质、解决其后顾之忧入手，建立健全学习机制、考核评价、长效保障机制。一要建立完善学习机制。进一步加强对委派会计人员“德”与“业”的培训，采取自学与集中脱产学相结合的形式，学习内容应涵盖会计业务知识、思想政治、工作协调能力等方面，重点学习最新的行政事业单位财务会计政策法规，同时要强调会计人员“德”的教育，坚持以德为先，自觉遵守会计职业道德操守。要定期开展学习效果的测试，检测学习效果，建立学习培训档案，避免学习培训流于形式、走过场，要让委派会计人员时时绷紧学习这根弦，这样才能保证工作精益求精。二要建立完善委派人员考核评价机制。考核评价内容应包括学习培训情况、财务会计工作情况、遵纪守法情况等。考核评价采取平时考核和年终考核相结合的形式，平时考核分季度进行，平时考核两次不称职则年终考核不称职，予以待岗、辞退处理。要重视考核结果的运用，建立与薪酬挂钩的绩效工资制度，合理拉开考核绩效奖励差距，进一步加大激励力度，调动工作积极性。三要建立长效保障机制。探索会计委派制机构建设新途径，可以考虑设立会计委派局，类别为科级全额事业单位，由本级财政部门主管，这样将会计委派机构和委派会计人员纳入体制内管理，可以彻底解决委派会计人员后顾之忧，进一步凝聚、激发工作战斗力。