安徽省农村社会养老保险问题和对策分析

2012-08-15周光霞

重庆科技学院学报（社会科学版） 2012年2期

周光霞

安徽省农村社会养老保险问题和对策分析

周光霞

作为新农村建设的重要组成部分，安徽省新农保已经取得了一定的成绩，其“安全网”、“稳定器”的作用得到了发挥。但是，面对人口老龄化的挑战，必须完善农村社会养老保险制度，政府也应承担相应的责任和义务，改变传统养老观念，拓宽资金来源渠道与保值增值的能力，加大宣传，建立多层次的农村养老保险体系，从而促进安徽省农村社会养老保险的发展。

社会保险；农村社会养老保险；人口老龄化

2009年9月1日颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称指导意见），标志着新农保制度的试点工作在全国范围内展开。在国家《指导意见》的指导下，安徽省政府出台了《安徽省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》（以下简称实施意见），明确规定社会统筹账户和个人账户结合的积累制社会养老保险制度，缴费来源为三个部分，即个人缴费、集体补助和政府补贴，并且该制度考虑了老人、中人和新人的区别，完成了制度衔接。截止到2011年9月，安徽省共有67个县成为新农保试点县。安徽省农村社会养老工作得到了一定的发展，但由于长期存在的一些问题，安徽农村社会养老保险在发展中存在一些障碍。

一、安徽省农村社会养老保险问题分析

（一）没有满足农民生存权的要求，缺乏社会保障应有的社会性和福利性

生存权是农民的一项不可剥夺的权利，建立农村基本养老保险制度并扩大其覆盖面是农民生存权的重要保障。从全球来看，基本养老保险由现收现付制向积累制转换，即使实行完全积累制的国家，养老保险费也是由参加者和国家共同缴纳的，没有任何补贴的养老保险不是真正的社会保险，即使推行也不可能有可持续性。

在安徽省，基础养老金在试点地区标准为每人每月55元，各地可以根据实际情况调整。个人账户养老金资金以个人缴费为主、集体补助、政府补贴为辅，不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。安徽省大部分农村地区的经济不发达，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大部分农民得不到任何补贴，“个人缴纳为主”变成了 “完全由个人缴纳”。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄。

（二）覆盖率低、保障程度有限

新农保实施后，已经进入60岁的老年人缺少个人账户资金积累，其养老金仅仅由基础养老金构成，在部分试点县的基础养老金支付达到每人每月80元，和城镇居民养老金相比，还是偏低，尤其在物价上涨、通货膨胀率高的情况下，还远远达不到保障老年人生存权的需要。

就个人账户养老金而言，大多数农民自愿选择了最低保费100元。在不考虑通过膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费15年后开始领取个人账户养老金，每月只能领取14.41元（本文按照贴现率4%计算），难以起到养老保障的作用。即使一个投保者按照最高缴费2000元缴纳，缴费年限达到40年，从60岁算起，该投保者每月可以领取个人账户养老金1367元，也很难从基本上解决养老问题。再加上政府对农保的投入少，导致新农保完全演变成为了个人缴费的完全积累制，失去了社会保险的互助功能，对参保人员缺乏激励，导致覆盖面窄。

根据2010年全国第六次人口普查结果，安徽省农村人口为3391万（此数据不包括长期在外务工人员），60岁及以上老年人口为791.35万人。在安徽省纳入国家第一、二批新农保试点的26个县(市、区)中，参保人数达935.5万（第三批41试点县新农保工作刚刚启动），占全省乡村人口的28%；217.8万人符合养老金领取条件，占全省60岁及以上老年人口的27.5%。伴随着新农保的实施，试点县的社会养老覆盖率较高，而非试点县的社会养老发展缓慢。

（三）农村社会养老保险法律法规建设滞后

我国农村社会养老保险从发展之初到现在几乎没有一部成文的法规。在《指导意见》的基础上，安徽省的农村养老保险根据《实施意见》展开，普遍缺乏法律效力，在这种情况下建立的农村养老保险不是农民与政府的长久性契约，具有很强的不稳定性。

（四）个人账户养老金保值增值能力不足

在试点阶段，新农保基金暂时由县级统筹管理，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人账户资金有限，缺乏合适的投资渠道和投资人才，加上通货膨胀等因素的影响，个人账户养老金保值增值困难。

（五）政府职责和义务的缺失

与城镇居民养老保险相比较，省各地政府对农村社会养老保险重视不足。对于试点地区有资格领取养老金的人员而言，由于其个人养老金账户缺乏，只有基础养老金，该部分实质上是现收现付制，属于转移支付部分，目前每人每月55元；而对于参保人而言，其个人账户养老金主要由个人缴费，政府每人每年补助30元。安徽各地由于经济发展水平不一，集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现，实质上是强制个人储蓄，不利于调动参保人员的积极性。各地政府将社会养老保险的责任加到每个人身上，政府投入不足。各地政府过于强调经济因素对农村社会养老保险的影响，认为安徽经济不发达，各地经济发展不均衡，所以难以实施全省统筹的农村养老保险。其实，经济因素只是影响社会养老保险的一个因素，而且即使在小农经济的封建社会也存在社会保险，从维护农民生存权角度，政府理应承担农村社会养老保险责任。

从2011年起，安徽省新农保和城镇居民养老保险统一管理，统称为城乡居民养老保险，由县级统筹管理。而人力资源社会保障部门既具体经办新农保基金又负责基金的监管，这种集管理和监督于一体的管理方式，缺乏相应的风险防范措施，会威胁到基金的安全和保值增值。此外，由于政府宣传的不到位，部分村干部对新政策不了解，他们只对政策做简单的宣传，很难调动起农民参加社会养老保险的积极性。

（六）农民还未形成社会保险理念

在我国，家庭养老一直是农村老年人的养老方式，人们对农村社会养老保险的意义和性质缺乏认识，加上政策法规不健全和不稳定，宣传力度不足，群众对社会养老保险持观望态度居多，导致参保积极性不高。而且农民收入水平低，消费水平不断提高，导致农民过多注重当期消费，很难对养老问题做出一个理性的安排。

二、安徽农村社会养老保险对策建议

（一）建立健全稳定的农村社会养老保险制度，保障农民的生存权

作为新农村建设的重要组成部分，农村社会养老保险在维护社会稳定、减少贫富差距方面有“安全网”“减震器”的作用。

在体制设计上，个人账户和统筹账户相结合的积累制度符合全球养老保险发展趋势，有利于应对老龄化危机。由于安徽各地经济发展不均衡，为了提高社会保障水平和体现公平性，应该进一步提高统筹的水平，由县级统筹提高到省级统筹甚至是全国统筹，充分发挥其“安全网”“减震器”的功能。

在缴费方面，政府要加大宣传力度，逐步提高个人缴费水平，进一步发展集体经济，加大集体补助力度，并充分利用政府的转移支付功能，加大各级政府的补贴力度。在支付方面，要根据安徽省的实际情况，调整基础养老金，在保证人们稳定的购买力的同时，提高个人养老金的保值增值的能力，并保证资金的安全。

在养老金管理和监督方面，应将养老金的日常管理和监管职能分开，使监管职能社会化、透明化。增强社会监督，定期进行信息披露，增加参保者的信心。

在资金保值增值方面，要在保证资金安全的前提下，寻求养老金的保值增值途径。

（二）建立多层次的养老保险体系

从全球养老保险体系来看，养老金制度共有三大支柱：公共养老金、企业年金和个人储蓄。笔者认为，目前个人账户和统筹账户相结合的新农保制度应当属于养老金体系的第二支柱。作为第一支柱的公共养老金和目前的基础养老金性质类似，不同之处在于国外的公共养老金是面向每个居民的，而我国的基础养老金则是60岁以上的老人，因为这部分人没有个人账户。根据现行制度，新农保的参加者以后可以领取基础养老金，而那些根据自愿原则没有加入新农保的农民能不能领取基础养老金，现行制度没有明确说明。

本文认为，多层次的社会养老保险体系应该分为三个支柱，第一支柱为基础养老金，无论人们是否参加新农保，每个人都应该领取基础养老金。而新农保作为第二支柱，该账户为个人账户和统筹账户相结合，统筹账户资金由各级财政和集体支付，个人账户由个人缴费。第三支柱为个人储蓄，本文不加以论述。

（三）进一步提高覆盖率和支付水平

伴随着第一批和第二批新农保试点县的出台，26个试点县参保率为85%，但是仍不到农村常住人口的30%。待第三批46个县试点后，农村社会养老保险的参保率会大幅度增加。在新农保制度实施的过程中，政府应该加大宣传力度，提高试点县的参保率，使更多的农民能够享受到社会保险。同时政府应加大财政投入，根据各地消费水平，提高支付水平，使参保者体会社会养老的意义，提高保障水平和参保的积极性。

（四）建立健全农村社会养老保险法律法规体系

为应对老龄化危机的挑战，实现到2020年农村社会养老保险100%覆盖率的目标，建立农村社会养老保险尤为紧迫。我国应借鉴国外的经验，尽快制定较为完备的不同层系的系列法规，使农村养老保险走上法制化轨道。

（五）促进经济发展，多渠道筹集资金，增强农村社会养老保险的福利性

目前制约安徽省农村社会养老保险主要因素之一就是开源问题，即资金来源问题。经济发展程度不高制约着资金筹集。因此要大力发展经济，加快产业结构调整，增加政府收入，从而加大政府投入。其次促进农业发展，解决好农业问题，壮大农村集体经济实力，保证乡镇企业的可持续发展，从而增强农村社会保障的资金来源，才会使得安徽省的农村社会养老保险具有真正的福利性和社会性。

（六）拓宽资金投资渠道，增强资金保值增值

就安徽省目前而言，养老金的最长缴费年限可以达到40年，如何确保资金的保值增值，也是一个急需解决的问题。养老基金的投资应该在安全第一的前提下，提高资金的购买力，因此需要通过资本市场投资来保值增值。要尽快提高养老金统筹程度，尽快实现省级统筹，并设置托管人和管理人相互监督的市场化运作制度，由管理人进行投资运作，由托管银行管理资金、负责执行管理人的投资命令，并由国家出面设置养老保险担保机制。在基金的运营中，要加强监管力度，增加社会监督职能，以保证基金安全。

（七）积极履行政府职责

加大对农村社会养老保险的资金扶持力度。从其他国家社会保障的经验看，政府拨款或者政府和雇主共同出资是构成社会保险的主要资金来源。经济不发达不应该成为政府免于责任的理由。在安徽省第一批和第二批26个试点县中，基础养老金是每人每月70元，而2010年安徽省生产总值(GDP)为12263.4亿元，全省常住人口为5950.1万人，人均GDP为20610元，基础养老金支付只占人均GDP的4%。2010年，安徽农民人均纯收入达到5285元，基础养老金的替代率为16%。因此，政府应该切实履行职责，加大农村养老保险资金投入，提高农村老年人生活水平，保障农民的生存权。

加大农村养老保险的政策扶持和监管力度。各级政府应根据农村社会养老保险出现的新情况、新问题，及时制定相关的措施和政策，一是对养老保险基金投资收益免税。二是监管和资金运作管理职能分开。三是资金运作管理市场化，公开招标管理机构等促进农村社会养老保险的发展。

增强农村社会养老保险的灵活性。在人口流动性强的农村，应该保证农民参加社会养老保险的自主性。对流动人口，可以借鉴城镇居民养老保险的做法，伴随着人口流动实施账户的转移，增加农民参加社会保险的积极性。

（八）转换传统观念，深入宣传社会养老保险理念

要转换观念，需要加大宣传力度，增加社会养老保险的社会认知度。社会养老保险在安徽省还是一个新事物，要想让农民参加，必须让其理解，所以应该扎实做好宣传工作。