浅析我国煤矿甲烷减排及利用的法律规制措施

田彦彦，刘晓斐

浅析我国煤矿甲烷减排及利用的法律规制措施

田彦彦，刘晓斐

煤炭能源在大力开采的过程中，与其伴生的煤矿甲烷也被大量排放到大气中，造成大气环境的严重恶化。而煤矿甲烷既是大气污染物，同时是清洁能源。结合我国煤矿甲烷的实际情况，从技术、政策和立法等层面上提出了相应的解决措施，提出了构建我国煤矿甲烷污染权交易及法律保障的建议。

煤矿甲烷；排放；利用；排污权交易；法律规制

气候变化问题是当今人类社会面临的严峻挑战。温室气体的排放是造成全球气候变暖的重要原因。而大气中造成温室效应的温室气体主要有二氧化碳、水蒸气、甲烷、一氧化碳、臭氧等。甲烷是仅次于二氧化碳的重要温室气体，单位质量甲烷所引起的温室效应是二氧化碳的21倍。甲烷排放的增加使得全球的温室效应加剧，生态环境恶化。但甲烷本身又是一种清洁能源，具有很高的热值，且燃烧效率高，相当于普通原煤的3倍。甲烷燃烧之后，仅生成二氧化碳和水蒸气，无其他有毒物质，与煤炭相比，可降低煤炭燃烧的硫氧化物和烟尘的排放量，减轻大气污染。因此，加强甲烷减排和有效利用，对于控制全球温室效应具有重要的积极的作用。

一、加强煤矿甲烷减排及利用的必要性

煤矿甲烷是甲烷的主要排放源之一，它可从地下矿井和露天矿井中产生，而且也通过采矿后的活动而产生，包括煤的加工、储藏及运输。煤炭与甲烷为共生资源，在煤矿开采中，甲烷又被称为瓦斯。为防止瓦斯产生的灾难性事故及其对劳动者的威胁，人们一般在开采前和开采中，会通过地面钻孔抽放、地下穿层抽放和顺层抽放、风排瓦斯等方式，将瓦斯排放到大气中。中国和美国是排放煤矿甲烷最多的国家。我国煤矿甲烷的排放分为两类：一类是矿井通风瓦斯，其浓度很低（0.1%-0.7%），目前受技术的限制尚不能充分利用，只能排放到大气中，且排放量大，是煤矿甲烷排放的主要部分；另一类是低浓度（〈30%）的抽放瓦斯，包括井下抽采和地面抽采。我国的中小煤矿对煤矿甲烷的处理仅有排放这一条途径。

从全球范围内来看，煤矿甲烷占甲烷排放总量的8%。在大多数国家，地下矿井是最大的煤矿甲烷排放源。预计到2020年，全世界的煤矿每年将产生1.53亿吨碳当量的甲烷排放量（约合393亿m3）。中国和美国是全世界最大的无烟煤生产国，同时也是排放煤矿甲烷最多的国家。其他排放量较大的国家和地区包括澳大利亚、东欧、德国、印度、俄罗斯、南非和英国。而墨西哥和越南的部分煤矿会排放较大数量的煤矿甲烷。我国煤矿甲烷的排放量从2000年的88亿m3增加到了2007年的180亿m3，平均以每年13亿m3的速度增加，造成资源的巨大浪费［1］。

煤矿甲烷不仅是一种温室气体，更是一种洁净的新能源，近些年来开始被人们逐步加以回收和利用。加强对煤矿甲烷的利用间接上也达到了减排煤矿甲烷的效果。在煤矿甲烷的利用上，美国是最有成效的。美国从20世纪70年代开始回收煤矿甲烷，到2005年，它已回收了近8成的煤矿甲烷。2004年，美国启动了“甲烷市场化伙伴计划”，该计划旨在减少全球农业、煤炭业、垃圾填埋及油气行业的甲烷排放，并对该资源进行综合利用［2］。

因此，控制煤矿甲烷的排放，不仅可以减少煤矿安全事故，保障矿工的生命安全，更重要的是，可以减缓全球变暖的趋势。而通过完善相应的措施，特别是法律措施，是保障煤矿甲烷的排放及利用更加规范有效的途径。

二、完善煤矿甲烷减排及利用的技术途径

控制煤矿甲烷的排放需要完善的技术做后盾。当前，随着科技的发展，控制煤矿甲烷的技术也在不断完善和日趋成熟，但在现实中，煤炭企业对控制煤矿甲烷排放及利用的积极性不高。原因主要为现有的煤矿甲烷利用技术，特别是低浓度甲烷利用的主要核心技术掌握在国外企业手中。要实现低浓度甲烷的有效利用，就需要购买相应技术、系统及设备，然而由于费用过高，国内企业的积极性不高。因此，我们有必要加强煤矿甲烷减排及利用的政策及法律保障，加上政府主管部门的有效监督，可以很好地控制和利用煤矿甲烷排放。

三、煤矿甲烷减排及利用的政策及法律规制措施

（一）煤矿甲烷排放的国家标准及立法建议

1.煤矿甲烷排放的国家标准。以往人们并未将甲烷认定为大气污染物，国家环保局1996年制定的国家标准《大气污染物综合排放标准GB16297-96》中，并没有规定甲烷排放的浓度限值，仅有非甲烷总烃排放的浓度限值（非甲烷烃，又称非甲烷总烃，通常是指除甲烷以外的所有可挥发的碳氢化合物，其中主要是C2～C8）。

为了降低煤矿甲烷对全球温室效应和全球气候的影响，顺应国际发展趋势，我国也出台了煤矿甲烷的排放标准。环境保护部和国家质量监督检验检疫总局于2008年4月2日发布了国家标准《煤层气（煤矿瓦斯）排放标准 （暂行）GB21522-2008》，该标准于2008年7月1日起实施，具有强制执行的效力。该标准贯彻《中华人民共和国环境保护法》，有利于控制煤层气（煤矿瓦斯）排放，促进煤层气（煤矿瓦斯）利用，保护大气环境，缓解温室效应。该标准适用于法律允许的污染物排放行为，明确认定了煤矿甲烷作为污染物。但该标准仅规定了煤层气地面开发系统煤层气的排放限值和煤矿瓦斯抽放系统高浓度瓦斯 （≥30%）的排放限值，即≥30%的高浓度瓦斯是禁止排放的，要充分利用，而没有规定煤矿瓦斯抽放系统低浓度瓦斯（〈30%）的排放限值和煤矿回风井风排瓦斯的排放限值。

2.煤矿甲烷排放的立法建议。由于煤矿甲烷是温室效气体，其排放应该受到严格的法律及制度规范。在控制煤矿甲烷减排方面，可以考虑建立排污权交易制度。我国于上世纪90年代开始排污权交易的试点工作，主要集中在大气污染和水污染领域。经过近20年的试点实践，我国积累了在部分领域和部分行业开展排污权交易制度的相关经验，具备了进一步在其他领域和行业开展排污权交易制度的可行性（特别是我国二氧化硫排污权交易的相关经验对于构建煤矿甲烷排污权交易制度具有重要的借鉴及参考作用）。但就目前的情况来看，我国排污权交易制度的法律保障存在着不足，表现为：第一，排污许可证制度法律规范缺乏配套的技术规范、具体步骤及措施等，缺乏操作性。第二，我国目前还没有出台一个在全国范围内广泛适用的高位阶的排污权交易的条例，只有一些省份制定了在本地区适用的条例及规定，这些规定不具有广泛的适用性。

煤矿甲烷排污权交易对高效、周全的交易程序的需求和对严格、公平的监督管理和执法要求更高，必须通过审慎全面的立法和更为严格的执法来降低企业通过违规获利的可能性，维护排污权交易的公益性目的，即对环境容量资源的保护。同时，我国在完善煤矿甲烷排污权交易制度时，除了考虑我国的实际情况，还要借鉴在排污权交易制度立法比较成熟的美国的经验，把其中适合我国国情的制度转化后移植到我国的相关法律制度中，比如美国等国的“折抵”制度、“气泡”制度等［3］。

（二）煤矿甲烷利用的国家政策及立法建议

1.煤矿甲烷利用的国家政策。控制煤矿甲烷排放，意味着需要加强煤矿甲烷的回收及利用。在煤矿甲烷回收及利用方面，我国相继出台了一系列的文件，从政策、财政和技术等多个层面鼓励我国煤炭企业加强煤层气（煤矿甲烷）的利用，如国家发改委的《清洁发展机制项目运行管理办法》（2005年）、国务院办公厅的《指导煤层气开发利用的若干意见》（2006年）、财政部、国家税务总局的《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》和《财政部关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》（2007年）、国家发改委的《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作的实施意见》（2007年）、国土资源部的《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（2007年）、国家能源局的《关于组织开展全国重点煤矿区煤层气抽采利用规模化建设工作的通知》等。

在国家的支持下，我国地方政府和煤矿企业也加快了煤层气（煤矿甲烷）的利用实践。如我国能源大省山西省更是将煤层气的开发和利用作为支柱产业，2007年出台了《山西省煤层气产业“十一五”发展规划》，“十一五”期间成果明显。如山西晋城市煤层气开发和利用水平不断提高，已初步形成了煤层气勘探开发、液化、集输、民用燃气、工业燃气、瓦斯发电、汽车加装煤层气等产业化、商品化体系，成为全国最大的煤层气开发利用基地，其煤层气开发利用规模和水平全国领先，为 “气化山西”提供了充足的气源支持。2009年，山西省率先在国内利用世界银行贷款开发建设煤层气产业，该产业采用煤层气液化技术，为我台一部高位阶的单行立法是势在必行的。国煤层气的大规模开采和利用创造了前提条件，成为了我国煤层气开发利用的示范项目。

2.煤矿甲烷利用的立法建议。煤矿甲烷是煤层气的主要成分，国外基本上没有将煤矿甲烷和煤层气区分开来，是作为一个整体进行研究的。现阶段，我国在煤矿甲烷利用方面的制度及法律很少。立法层面上只有煤炭工业部1994年4月4日颁布的 《煤层气勘探开发管理暂行规定》，而煤炭工业部已于1998年撤销，因此该规定执行主体不明确，再加上诸多环节的配套立法严重缺位，如勘探、开发、运输、加工、利用等环节都缺乏必要的立法，造成了目前我国煤层气开发及利用更多依据的是国家行政部门出台的相关政策。陈伟超借鉴国外的煤层气产业立法，特别是美国的煤层气产业的立法经验，提出了中国煤层气产业单独立法的可行性及设想［4］。

通过单独立法，可以很好地填补目前我国在煤矿甲烷减排及利用方面的立法空白，具有很强的操作性，也可以解决监管部门监管职能混乱等一系列的问题。所以，在煤矿甲烷（煤层气）的排放及利用方面，出

四、结束语

我国在煤矿甲烷减排及利用上、立法上存在很大的漏洞和空白，政府虽然出台了煤层气（煤矿瓦斯）的排放标准，但不够完善。虽然在煤层气利用方面出台了一系列的优惠政策，比如税收补贴、价格优惠、财政补贴等，但这些政策的强制力不够，可操作性差，没有上升到立法的高度。因此，针对我国在煤矿甲烷减排上的法律漏洞和不足，结合我国国情及实际情况，借鉴国外特别是美国在煤层气利用上的成熟立法经验，尽快构建出我国煤矿甲烷减排及利用的法律规制体系是非常有必要的。

[1]黄盛初，刘文革，赵国泉.中国煤层气开发利用现状及发展趋势[J].中国煤炭，2009(1).

[2]黄盛初.利用甲烷市场化机制发展煤矿煤层气项目[J].中国煤炭，2005(2).

[3]张梓太.污染权交易立法构想[J].中国法学，1998(3).

[4]陈伟超.中国煤层气产业单独立法可行性研究[J].中国煤炭，2009(3).

X93-65

A

1673-1999（2012）02-0044-02

田彦彦（1983-），女，山西晋中人，中国矿业大学（江苏徐州221116）文法学院硕士研究生，研究方向为环境法及安全法；刘晓斐，中国矿业大学硕士研究生。

2011-11-12

国际科技合作项目（2008DFB70100）；中国矿业大学青年科学基金（2008A005）。