论我国环境法治中的污染者付费原则：以紫金矿业水污染事件为视角

王 利

（河南大学 环境与民商法研究所，河南 开封475001）

2010年7月3日和7月16日，紫金矿业所属的金铜矿湿法厂先后2次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重大水污染事故。根据国家相关法律规定，福建省环境保护厅2010年9月30日决定对紫金山金铜矿作出责令采取治理措施，消除污染，直至治理完成及罚款956.313万元的行政处罚［1］。就环境法治中的污染者付费原则而言，污染者付费以补偿自己行为导致的各种污染损失本来是天经地义、不足为怪的，但是现实中一些因素的存在却使得紫金矿业水污染处罚这一“普通”事件引得众多国人关注：这是2008年新修订的《水污染防治法》实施2年多以来，行政处罚数额最高的一次环境执法行动；也是新中国成立以来，处罚数额最高的一次环境执法行动。颇为讽刺的是，紫金矿业却在国庆长假后A股市场的第一个交易日开盘后急速拉升至涨停板。本文以紫金矿业水污染事件为例，结合污染者付费原则内涵及在我国环境法治中的现状，对于我国未来污染者付费原则立法的完善进行了简单分析，以期望对我国的环境法治有所裨益。

一、污染者付费原则内涵浅析

污染者付费原则也即是污染者负担原则，依据该原则，一切向环境排放污染物的单位和个体经营者，应当依照政府的规定和标准缴纳一定的费用，以使其污染行为造成的外部费用内部化，促使污染者采取措施控制污染。在环境治理领域，学者们纷纷从环境法规范、环境政策、社会伦理规范及经济理性目的多个层次论证污染者付费原则在环境法领域里存在的必要性和合理性。污染者付费原则最重要的理论根源是经济学上的“外部理论”。该理论认为，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动会对其他消费者或生产者产生超越活动主体范围的利害影响，其中有害影响被称为外部不经济性，若以费用论之，外部不经济性则称为外部费用。在环境污染现象里，污染者为了追逐自身利益将大量的污染物排入环境中，使环境质量下降，从而影响到社会其他主体的生活，污染者必须承担起治理环境的费用（外部成本内部化），以刺激企业采取有效措施降低污染，防止进一步污染环境。

在实践中，污染者付费原则常被细化成很多创造性的方式而实行，包括用于支付建立和营运废物处理服务的用户费、对用完即弃的商品收税、对企业和机构收取关于许可超过国家和地方排放标准排放污染物的费用、对某些有害环境的行为收取许可证费或者对污染预防或减轻它们引起的污染而支付的费用等［2］。如今，污染者付费原则与预防原则是国际环境法治中最重要、最常被运用于环境治理的原则及作为具体化环保措施的标准［3］（P175）。

二、污染者付费原则在环保立法中的演绎

污染者付费原则在国际环境保护的立法实践中得到了不同形式的演绎与发展，如瑞典在1969年颁布的《环境保护法》中专用一章规定了“环境保护费”制度；欧盟在1973年制订的《欧共体第一个行动规划》就已将该原则作为共同体环境保护的基本原则，在《单一欧洲法》、《欧洲联盟条约》等文件中也相继规定了污染者付费原则。同时，在我国的相关环保立法与政策中污染者付费原则也得到了不同形式的体现，1979年《环境保护法（试行）》第6条规定了对于环境“谁污染，谁治理”的条款，但是条款相对简单，仅把污染者的责任范围限于“治理”。1989年《环境保护法》对于这一条款进行了更正，更加全面地体现了“污染者付费原则”的内涵，该法第28条规定，排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理；第41条规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。基于1989年《环境保护法》被公认为我国环境保护领域中的基本法规，因而在其他具体环保立法实践中，污染者付费的思想也得到了广泛的贯彻。在空气污染防治领域，《大气污染防治法》第14条规定，国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准；第62条规定，造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。在水资源保护与利用领域，《水污染防治法》第24条规定，直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费；第85条规定，因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。具体实践中，《排污费征收使用管理条例》则对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户付费的依据、如何付费、付出费用的征收与管理等作出了具体的规范。在能源开发领域，《矿产资源法》第32条规定，开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境；开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。

除了直接的付费制度之外，其他一些环境保护制度也体现了污染者付费的思想，如要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用的三同时制度；对造成环境严重污染的企事业单位，必须如期完成的限期治理制度；依据国家有关环境保护的法律、法规和标准，对拟建工程项目在建设中和投产后排出的废气、废水、灰渣、噪声及排水对环境的影响以及需要采取的措施进行预测和评估，并提出书面报告的环境影响评价制度等。这些制度使得污染者的负担范围得到了扩展，主要涉及到污染者对于污染的预防性费用，如环境影响评价费用，防止和控制环境污染（公共的或自备的）设施建设费用，发展环保产业和技术投入的费用以及相关的管理费用；治理、补偿、恢复和养护费用以及代履行费用等。

还要看到，在我国环保立法的实践中，污染者付费的形式涵盖了民、刑、公法三大传统法领域。如《水污染防治法》第76条规定，污染者存在向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下等行为的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；《大气污染防治法》第61条规定，对违反本法规定，造成大气污染事故的企事业单位，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失50%以下罚款，但最高不超过50万元；情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分；造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。显然，依据污染者的不同行为，其付费的形式可以涉及到直接的付费、代履行、行政罚款、刑事责任等。

除了相关立法之外，污染者付费原则也体现在我国的环保政策中，如1981年国务院《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》强调：工厂企业及其主管部门，必须按照“谁污染，谁治理”的原则，切实负起治理污染的责任。1990年国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》把污染者负担原则扩展到自然资源开发利用领域，提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”原则。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》提出，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的环境保护方针，系统全面地表达了污染者付费原则在我国的发展。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》针对我国环境保护领域中的突出问题，要求大力发展循环经济，在生产环节实行清洁生产并依法强制审核，在废物产生环节，要强化污染预防和全过程控制，实行生产者责任延伸，合理延长产业链，强化对各类废物的循环利用；在消费环节，要大力倡导环境友好的消费方式；充分运用市场机制来推进污染治理，全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助等，使得污染者付费原则得到进一步体现。

三、完善我国环境立法中污染者付费原则

1.污染者的概念与社会公正理念有待协调

从我国目前环保立法层面上对于污染者的定位而言，基本上是仅限于直接性的污染行为者，如2008年新修订的《水污染防治法》第24条规定，直接向水体排放污染物的企事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费；2003年实施的国务院《排污费征收使用管理暂行条例》第2条规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定交纳排污费。显然，目前的立法仅仅把污染者的内涵狭义的定位为生产中的直接排污者。但是，现实中污染者的外延却是相当广泛的，它应当包括会对环境造成一定污染的产品直接制造者和提供这种污染型产品生产的原料、能源提供者，以及对此种产品的消费者。不同类型的污染者既然在污染性产品的生产活动中受益，就应对其所造成的污染行为付出相应的费用，如此才能体现法律制度所追求的正义与公平性。就围绕污染者付费原则构建的基本制度而言，我们不仅要体现污染者与国家之间在分担环境费用上的正义性和公平性，还应体现污染者内部不同类型的污染者之间分配污染费用的公平与正义。

因此，现有立法中的污染者概念应该进一步扩展其外延，以追求与社会公正理念的进一步协调。对于环境存在污染的产品生产和再生产的四个环节即生产、分配、交换、消费中的相关主体，包括污染原料的生产者、污染最终产品的生产者、污染产品的最终消费者都应该为污染行为的存在进行不同程度的付费，这种污染者概念外延的扩展显然更符合公平的理念。最终，我们所追求的污染者付费原则应该使得环境污染行为中的一切受益者来为污染行为共同承担治理环境的责任，既要对现有污染进行治理，更要求预防污染的发生，既能达到提高人民的环境品质的目的，又能体现社会正义与公平。

现实中，污染者概念的扩展也符合我国目前建设资源节约型、环境友好型社会的需要。当社会生产力发展到一定阶段，消费就不仅仅是维系生存发展的经济活动，它同时还融入了人类的价值追求与选择，具有社会价值和社会意义。建设“两型社会”，必然要求形成有利于资源节约、环境友好的社会消费氛围。污染者付费主体范围进一步扩展的立法完善可以促使环境污染型商品的相关社会主体认识到这些商品的负面功能，引导社会成员认识到自己的生活消费在维系生存发展的同时，应该与社会消费的要求、标准以及社会倡导的消费风尚等相一致，从而加强其选择资源节约、环境友好产品的社会责任感，最终促使更多的社会成员选择符合“两型社会消费”要求或标准的消费活动。

2.污染者的付费与治污动力有待协调

“两高一低”即守法成本高、执法成本高，违法成本低的现象的普遍存在已经成为提高我国环保执法效率、改善环保状况的重要阻碍。其中，守法成本高，是指排污单位守法就必须加大投入，建设环保设施并维护正常运行，才能做到达标排放。违法成本低的原因通常是由于当排污单位超标排污时，法律法规赋予环保部门的权力基本上是加倍征收排污费、行政罚款等，但是总体上收费和罚款的标准都较低，相对于环境受到的严重损害来说，实在是微不足道，因此很难起到警示和遏制污染的作用。一些对于污染者有重要威慑力的制度，如限期治理和停产治理、取缔关闭等依法需要提请当地政府作出决定，且法律程序繁琐，由于一些地方政府重经济轻环保，上述制度的执行常存在着滞后或不了了之的现象。这些现象对强化环境执法、有效遏制污染、鼓励企业开展污染治理、保障人民群众的身体健康、促进人与自然和谐发展等带来很大的阻碍，也必将制约环保目标的实现。

仅仅依靠自由市场单纯地调节社会经济领域并不能保障实现经济正义，因为它“并不能消除歧视”、还需要政府“通过为理想的社会行为建立好的激励机制来改善现有市场”［4］。因而，污染者付费原则的设定“在经济观点上一开始不只是费用负担的分配问题，而且是为了达到一定经济上诱因的作用。此种作用对污染者在一定程度上有预防的效力，同时亦在一定程度上对一定污染之制造者有产生吓阻之作用。”［3］（P181）“两高一低”现象的普遍存在说明我国环保立法实践中污染者付费标准的设定与其治污动力之间显然需要进一步的协调。针对守法成本高，违法成本低的问题，2008年修订后的《水污染防治法》重点加大了水污染行为的违法成本，增强了对违法行为的震慑力，其第83条第二款规定：“对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款。”而在修订之前，该条款仅仅规定，对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元。尽管提高行政处罚数额仅仅是提高违法成本的一个方面，但严格执行高额的行政处罚既能有效地震慑违法者以及潜在的违法者，也能极大地提高公众对于环境法律和环保部门的信心［5］。例如，紫金矿业的污染行为造成的损失当然不止仅仅官方认定的直接经济损失，污染事故几乎毁了整个沿江一线的渔业生产，当地渔业养殖行业很可能走入末路，大量渔民需要转型转产，成本高昂；人民群众的生命财产遭受到了重大损失；当地民众长期不敢饮用自来水，各种潜在的健康隐患更是不可估量，同时也给汀江流域生态环境造成了重大破坏，这部分赔偿如何界定，以何标准进行补偿与赔偿，从现有法律上似乎难以找到明确答案。考虑到以上因素，显然紫金矿业的“付费”与其污染行为所造成的重大损失相比太不相称。

公正的制度能够提供一种激励机制，使人们积极参与自身生活的改善，最终带动整个社会经济的发展或进步［6］。现实中，污染企业往往仅赔偿账面上的经济损失，而对于生态环境损失的赔偿常常不了了之，最终都由国家、受害的群众乃至全社会承担。显然，每次重大污染事故所产生的环境损失都由社会来买单不但不公平，而且是不可持续的。为了有效遏制重大环境污染事故，除一般性赔偿与罚款、限期治理等措施之外，我国未来的环保立法领域有必要对污染事故的肇事企业依法引入惩罚性赔偿制度。实行惩罚性赔偿，除了能让企业对造成的损失进行弥补之外，还能够对企业形成更大的震慑力，达到警醒的目的。国外很多重大的污染环境的案件，惩罚性赔偿制度得到了经常性地运用，如埃克森石油公司在1989年埃克森·瓦尔戴斯号油轮泄漏事故之后，被认定负有不可推卸的责任，最终被判罚67.5亿美元；2010年5月5日，美国墨西哥湾原油泄漏事件发生后，英国石油公司BP同意设立200亿美元基金，以赔偿因墨西哥湾漏油事件而生计受损的民众［7］。由环境保护部等组成的联合调查组公布的事故原因表明，紫金矿业不但在环境管理方面存在很大漏洞，而且存在违法行为。紫金矿业在2009年实现净利润约35.41亿元，2010年上半年实现净利润27.07亿元，相对生态环境造成严重影响的紫金矿业，领到的不过是一张千万元罚单，其得到的更多是告诫意味，而远非严厉惩罚［8］。鉴于污染事故一旦发生往往损失重大，后果严重，为了促进污染者的付费与治污动力之间的有效协调，我国现有立法中污染者的付费标准显然需要进一步的完善，有必要在环境污染损失赔偿案件中引入惩罚性赔偿，以达到补偿当地生态损失、惩戒肇事企业的目的。

3.污染者费用的征收与企业负担有待协调

企业是市场经济活动的主要参与者、社会生产和流通的直接承担者、社会经济技术进步的主要力量。一国企业的发展状况不仅决定着市场经济的发展状况，而且决定着其社会经济活动的生机和活力。目前我国中小企业有4000万家，占企业总数的99%，贡献了中国60%的GDP、50%的税收和80%的城镇就业；同时，中国的中小企业也背负着沉重的负担，向中小企业征收的行政事业性收费的部门有18个，按收费项目分有69个大类，子项目上千；一项由相关部门召集的企业非税负担情况的抽样调查显示，所列16个部门中，对企业造成负担排在前3位的，依次为环保部门、行业协会、质监部门［9］。

以环保为己任的环保部门却成为企业最大负担来源的现实确实值得我们反思，而如果这种最大负担的形成是基于企业承担环保责任所缴纳的合法费用，我们则需要考虑现有立法中污染者付费原则实施中费用收取的合理性问题。以企业普遍承担的环评费为例，在现有的法律规定下，环评费用的高低与企业的大小、所在行业、规模、项目的固定资产投资、当地环保部门的关注程度、项目环境方面的风险程度以及不同环评单位的报价等都有关系。一般规模较小、项目简单的企业环评费大致是2万～3万元，但是根据环保部门的建设项目分类管理名录文件，废电子电器产品等行业必须作环境影响评价书，而其费用常常则需要10万元以上，这样的标准对于小企业来说显然是一个沉重的负担。高收费必将抑制中小企业的发展，我们强调企业的环保责任，还要考虑企业环保责任设置的合理性问题。由于企业的本质是追求利润最大化，商人的活动亦以营利为核心［10］。因而，在企业环保责任制度设计中，要结合各地的经济发展水平与环保状况进行考虑，把企业环保责任承担的程度与企业对资源能源的浪费程度、物料的循环利用率、对环境的污染影响，特别是与企业自身的生存发展状况等因素密切结合，让企业在追求经济利益最大化的同时产生内在驱动力去重视环境效益，积极投入资金实施有效的环境治理，实现企业发展、经济发展与良好生态环境协调并进的局面。目前，除合理设置企业正常的环保负担之外，我们还需要考虑消除那些以环保名义进行的乱摊派、乱收费、乱罚款、乱检查、乱培训、乱评比等名目繁杂、非法的收费项目，坚决杜绝那些“污染越严重的地方环保部门越富有”的怪现象，以维护企业合法权益，优化企业发展环境。

一个国家经济的发展必须藏富于民，国家有了一定经济实力，才能稳定、富强，基于此，必须大力鼓励中小企业发展壮大，必须为中小企业减负。对于污染者付费原则而言，企业的环保责任不仅仅在于付费，还要注重责任设置下的和谐。因而，我们显然需要考虑更好地完善现有的污染者付费制度，把企业做好环保的费用降下来，而把企业破坏环境的成本升上去，最终以实现企业发展和环保责任之间的平衡。

四、结 语

一个质量良好的社会制度对于保障一个可持续并且又公平的和谐社会的建设是必不可少的。如果制度质量良好且保证运行良好，就会吸引、促进社会中人们之间实现信任合作，从而形成加快社会发展、实现社会公正所需要的社会合力［11］。就目前我国污染者付费原则下构建的制度而言，只有实现污染者概念与社会公正理念、污染者的付费与治污动力、污染者费用的征收与企业负担等之间的有效协调，才能真正体现社会公正理念，在实践中取得人们伦理规范和道德价值上的认同感，最终形成可持续发展所需要的社会合力。

［1］福建省环境保护厅.福建省环境保护厅关于紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿的行政处罚决定书［EB／OL］.http：／／www.fjepb.gov.cn／action／article／articleShow＿articleAction.action？aid=63806，2011-12-04.

［2］王曦.环境法教程［M］.北京：法律出版社，2002.58.

［3］陈慈阳.环境法总论［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［4］凯斯·R·孙斯坦.自由市场与社会正义［M］.金朝武，胡爱平，乔聪启译.北京：中国政法大学出版社，2002.6-9.

［5］黄云.我国环境标志法律制度分析［J］.湖南大学学报（社会科学版），2011，25（2）：151-156.

［6］唐代兴.公正伦理与制度道德［M］.北京：人民出版社，2003.4.

［7］柴永强.紫金矿业事故：有必要引入惩罚性赔偿制度［EB／OL］.http：／／www.china.com.cn／news／env／2010-07／21／content＿20544107.htm，2011-12-04.

［8］汪小星.大污染小惩罚，紫金矿业涨停冲过“污染门”［EB／OL］.http：／／finance.sina.com.cn／roll／20101011／09203474866.shtml，2011-12-04.

［9］王红茹.调查称环保部门成我国企业负担最大来源［EB／OL］.http：／／politics.people.com.cn／GB／1026／12924813.html，2011-12-04.

［10］林懿欣.论商法视野下的环境侵权债权人保护［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2010，31（1）：115-119.

［11］世界银行.2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展——改进制度、增长模式与生活质量［M］.北京：中国财政经济出版社，2003.37.