“国家—社会”互动中的校园“免费午餐”政策建构：基于中印两国的比较分析

袁 同 成

（1.南京大学 社会学院，江苏 南京210093；2.安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山243032）

目前，全世界仍有近8亿儿童遭受饥饿之苦，儿童营养问题依然十分严重［1］，而中小学生的“营养不良和微量元素缺乏将会对其身体、精神和社会方面产生严重的负面影响”，故此解决中小学生的饥饿问题，提供校园免费午餐项目，很早就进入了西方各国的社会政策视野。如美国早在1946年就将学校免费午餐制度纳入法律，日本也于1954年颁布了《学校供餐法》。到2004年，全球已有72个国家设立了包括“免费午餐”在内的校园营养午餐项目［2］，免费午餐问题也已成为西方医学、政治学、社会学共同关注的热点问题。但现有的研究多偏重于对免费午餐项目的绩效评估［3］，对政策建构过程的考察并不多。而“社会建构论”则认为，“社会问题是作为一种社会活动（activities）或过程（process）而存在的，而非作为对象性事实（facts）或状态（conditions）存在的”［4］，儿童营养问题被认知为一项社会问题，进而制定相应的社会政策加以应对，并在实施中不断完善，也是一个各社会主体在互动中不断建构的过程。另外，在全球福利转型的背景下，福利多元主义已经成为各国广为接受的福利模式，这种模式推崇“福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任，共同完成”［5］，如此以来，只有那些得到多元社会主体共同支持的社会政策才能成为一项成功的社会政策。本文以中国和印度两个发展中国家为例，探索在“免费午餐”政策的建构过程中，作为最主要的两个社会主体——两国的政府与社会组织是如何进行互动的，以探索规律，改进两者之间的合作关系，共同推进校园“免费午餐”政策的落实与完善。

一、背景与回顾：儿童营养差距下的中印“免费午餐”政策建构过程

在急剧的社会转型过程中，不同社会阶层的儿童在健康营养方面的差距日趋扩大，这是中印两国校园“免费午餐”政策兴起的宏观背景。虽然近年来中、印在经济上发展较快，但在现代化过程中，两国城乡之间、区域之间、阶层之间的贫富差距也进一步扩大，导致一方面富裕家庭中开始出现儿童营养过剩现象，另一方面，贫困地区和贫困家庭中儿童营养不良问题依然比较严重。其中，印度的儿童营养不良问题更为严峻，特别是在农村贱民阶层和贱民部落中尤为突出，该国“拥有世界上20%的儿童，却拥有全世界40%营养不良的儿童”［6］，超过30%的中小学生不吃早餐就去上学［7］，午餐的营养更难以保证，不少贫困儿童被迫沦为童工以换取温饱，为了应对儿童的饥饿问题，印度高等法院2001年通过了《食品权力法案》，设立了“免费午餐”项目（mid-day meal programme）［3］。但印度的免费午餐政策最早可以追溯到1925年马德拉斯公司创办的校园慈善饮食项目，到20世纪80年代中期，已有古贾拉特邦、喀拉拉邦、庞蒂切瑞中央邦等三个邦开始在全邦推广，1990～1991年，全国增加到12个邦，然而这些邦最初多实行“干配给”制度，即直接向家长发放谷物，直至2001年，联邦政府才开始强制规定必须“为所有在公立小学及政府资助的小学阶段的学生提供一顿至少含有300卡路里热量和最少8克～12克蛋白质的热餐”［8］。

而我国自改革开放以后，儿童的营养状况也获得了明显改善，但由于“半城市化”与社会阶层分化，儿童的营养状况在不同地区与社会阶层间还存在着严重的不平衡。一些贫困儿童仍然经受着营养不良的折磨，2011年11月发布的《中国儿童少年营养与健康报告2011——培养健康饮食行为，促进儿童健康成长》显示，全国仍有约2000万名学龄儿童贫血，一些西部贫困地区甚至有高达1／3的儿童发育迟缓［9］，贫困地区儿童和留守儿童的午餐营养堪忧，2011年以来，随着微博等新媒体的广泛报道，儿童营养问题开始得到广泛重视，国家也在民间开展免费午餐项目的基础上，宣布拨款160多亿元在农村中小学正式推行“免费午餐”政策。

二、国家主动吸纳和民间积极参与：印度制度化的公私伙伴关系

学者们很早就发现，在社会福利提供中，政府部门存在着官僚制、效率低下等痼疾，而社会组织也难以摆脱家长制、非专业性等弊端，但“志愿部门的弱点正好是政府的长处，反之亦然”［10］。所以，许多发达国家都在儿童福利的提供中建立起了较为成熟的公私合作模式。印度已成为发展中国家中社会组织发展最好、组织化程度最为完善的国家之一，因此，政府也开始学习欧美，吸收社会组织开展社会福利活动。在校园“免费午餐”政策的建构与实施中，我们即可清晰地看到，政府与社会组织之间这种制度化的互动模式，在一定程度上弥补了政府单一社会福利主体的不足。

1.印度各级政府在免费午餐项目中的作用及局限

印度的中央和地方政府在免费午餐政策落实中起着极其重要的作用。其中，中央政府主要承担以下主要职责：（1）按照邦政府提供的学生数，安排印度食品公司免费供应粮食，并补贴运输费用；（2）拨付包括蔬菜、调料、烹饪油、煤气及厨师工资等在内的其他费用；（3）提供厨房建设和添置厨具的资金。地方政府则根据法律规定负责提供其他配套及补充费用［11］。但由于官僚制固有的僵硬性和印度政府中较为严重的腐败问题，现有政府主办的免费午餐项目中也存在着以下不如人意之处：（1）中央与地方政府财政投入不足、拨款不及时；（2）地方免费午餐管理机构虚报学生数额、贪污腐败；（3）国家制定的营养和卫生标准未能真正得到落实；（4）监管措施不到位，缺乏经常性的检查、督查。总之，由于印度中小学生数量较多，免费午餐项目点多面广，在政策推行过程中，如果仅靠政府进行资金筹集、服务提供和监督管理，就会使政府身处力不能胜和鞭长莫及的境地，难以把好事办好，也难免由此引发民众对政府的不满与指责，因此迫切需要引入社会组织等社会主体合作参与免费午餐项目。

2.社会组织与政府在免费午餐项目中的互动与合作

印度的社会组织在“免费午餐”的政策制定、服务输送、监督管理中，都与政府在法律规定的正式框架下进行了良好的互动与合作，主要表现在以下三个方面：

（1）社会组织的呼吁与施压在“免费午餐”政策的建构中起到了关键性的作用

印度的社会组织在“免费午餐”政策的制定与完善方面功不可没。尽管2001年之前印度已有免费午餐项目，但许多邦实行“干配给”制度，且谷物往往被挪作他用，并不能真正解决儿童的营养不良问题。2001年奥利萨邦、拉贾斯坦邦、中央邦等数邦因旱灾导致饥荒，儿童饥饿、辍学情况严重，此时以“人民公民权利联盟”为首的社会组织搜集了大量详实的材料，代表灾民向高等法院请愿并提起诉讼，要求改进免费午餐政策，高等法院很快作出回应，颁布了《食品安全法案》，正式要求向中小学生提供做好的免费午餐而非硬邦邦的谷物［12］。其后这一决定仍受到一些地方政府的抵制，“人民公民权利联盟”等社会组织再次联合法院、媒体等力量轮番施压，几经努力，到2005年，印度才真正在全国范围落实了提供热餐的“免费午餐”政策。可以说，正是印度宪法赋予社会组织“参与政治生活”的倡导（advocacy）权利，才使其得以积极参与呼吁与推动“免费午餐”政策的制定与完善。

（2）社会组织成为向中小学生提供免费午餐的重要载体

除了由学校自己制作免费午餐外，印度政府还通过购买服务等方式，委托社会组织向学生提供免费午餐。比较成功的案例包括Akshay Patra基金会与南迪基金会运行的免费午餐项目。其中，Akshay Patra基金会在2001年即被高院要求参与免费午餐的实施。其具体做法是通过与中央政府、地方政府、企业、个人等社会主体合作，建立流水线操作的中央厨房，利用专用卡车，向周边学校提供免费午餐，其资金则有44%来自政府资助，56%来自印度国内外的捐款［13］，目前，该基金会每天为120万个孩子提供免费午餐，规划到2050年，让500万个孩子吃上营养健康的午餐［14］。此外，南迪基金会也在为安德拉邦、拉贾斯坦邦与中央邦的近1000座学校提供免费午餐，这些社会组织提供的免费午餐不仅实现了项目资金和福利服务输送的多元化，而且实证研究也表明，这些社会组织提供的午餐比学校自己提供的午餐对儿童的健康成长更为有利［15］。

（3）社会组织积极参与免费午餐项目的管理，加强了监管效果

已有的研究发现，不少地方基层的免费午餐管理委员会都吸收社会组织成员参与监督管理，社会组织也组织积极分子深入偏远贫困地区查看免费午餐的执行情况和存在的问题，选派地方妇女（母亲）自助团体抽查伙食情况，参与管理的社会组织在农村地区包括自助群体、庙宇、慈善基金会、家长协会等，在城市地区则有发展协会、学校教育委员会等［16］。总之，在“免费午餐”政策的制定、完善与实施过程中，印度的社会组织依据相关法律，同政府初步建立起了制度化的互动、合作关系，使社会组织不仅成了政策的倡导者，也成了资金提供者和管理者，大大提高了免费午餐政策实施的效果，据阿玛蒂亚·森等人的研究，通过社会组织与政府的有效合作，“免费午餐”政策提高了印度中小学生的入学率、出勤率和学业成绩，促进了男女平等和初等教育的普及，培养了学生的共享和友爱精神，增进了社会整合，保障了灾害频仍的印度学龄少年儿童的健康成长［15］。

三、民间行动引领国家行为：我国非正式框架下的“国家—社会”理性互动

我国的“免费午餐”政策建构经历了一个民间行动引领国家行为的过程。其特点是民间公益人士率先发现儿童营养问题，通过社会组织开展免费午餐项目，并获取国家支持，最后在国家与社会的合作中将免费午餐项目从非正式的民间行动上升为正式的国家社会政策。但是，由于社会组织参与社会福利的法律法规还不完善，在具体的政策建构中，我国社会组织与政府的互动还呈现出“非正式性”、“权宜性”及其“生成性”等特点。

1.网络微公益与我国民间免费午餐项目的兴起

我国的“免费午餐”项目发轫于民间。这些项目虽有差异，但一般都有如下共同特征：（1）项目的牵头人既是社会精英，又是网络舆论领袖，并将公民的网上与网下互动结合起来；（2）运用微博、MSN等网络新媒体以及淘宝商城等电商扩大影响、筹集资金；（3）最初由个人发起，随后依托社会组织，设立专项基金，取得合法性；（4）充分发动个人、企业、政府等社会主体，吸收包括现金与志愿服务等在内多种形式的社会资源；（5）利用新媒体及时公开资金使用和项目开展情况。由于这些社会组织无论在筹资、服务的输送或监管方式上，都比一般官办NGO或政府机构具有更大的灵活性和透明度，所以，在较短的时间内获得了很快的进展。如邓飞组织的“免费午餐”项目从2011年4月2日发起到2011年12月31日，已接收捐款1833万元，帮助了162所学校，22689个贫困孩子摆脱了饥饿；梁树新同期创办的“午餐计划”到2011年12月份，也已获得网友22万笔捐资200余万元；而上海公益事业发展基金会发起的“一个鸡蛋的暴走”项目，到2011年11月中旬也已募得善款14万余元［17］。这些项目获得成功的关键除了自身的草根性，还在于他们与政府进行了大量非正式的互动合作。

2.社会组织与政府理性对话，积极争取支持，形成良性互动

在我国，社会组织如何参加社会福利活动并没有正式完备的制度安排，但社会组织在免费午餐项目的开展过程中，仍积极争取政府的支持，以非正式的方式建构起了良性合作关系。社会组织采取“不抱怨、指责和批评政府，只是无怨无悔地努力去做”和“接受政府领导，不挑战政府权威”等策略，赢得了各级政府，特别是地方政府的理解和支持。如经过社会组织主动接洽，黔西、新晃、新化三县的地方政府就同意为邓飞的“免费午餐项目”每人每餐再出资1元，并配建厨房，另外，社会组织还注重吸收政府参与民间项目的监管。鉴于社会组织友善合作的态度，不少地方政府也主动邀请他们参加政府主办的免费午餐项目，如贵州省青基会2011年11月就邀请邓飞、梁树新等研议共同推进贵州官方兴办的免费午餐项目。在2011年11月国务院召开的学校营养午餐实施动员会上，国务委员刘延东表扬了民间免费午餐项目的积极尝试，表明社会组织发起的民间免费午餐项目，最终得到了中央政府的首肯与回应。

3.从支持民间行动到国家主动行为——我国“免费午餐”政策的制定

我国民间社会组织免费午餐项目的成功开展，通过网络新媒体和传统媒体的交互传播，在各社会主体间形成了共识，最终使中央政府及时作出反应，将免费午餐问题从“媒体议程”上升到了“政策议程”，作出了开展官方出资的免费午餐项目的决定，“民间探索引领了国家行动”［18］。2011年10月26日，国务院常务会议正式决定实施农村义务教育学生营养改善计划，规定：“中央每年拨款160多亿元，按照每个学生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助；还将困难寄宿学生生活费补助提高1元，达到小学生每天4元、初中生每天5元”［19］。

随后，国家教育部等部门就学生营养餐计划的实施细则、食品安全保障、食堂管理、实名制学生信息管理、公开公示、中央专项资金管理、营养健康状况监测评估、应急事件处理等问题颁发了配套文件，尽管在实施中仍存在着各种不足有待改进，但目前全国大多数试点地区的免费午餐项目正在有序开展。我国的社会组织通过理性的对话、合作，而非抗争和对抗的方式，获得了国家的支持，建构起了两者之间非正式的“法团主义”的合作模式，最终使民间行动上升为国家正式的社会政策。

四、小结：国家与社会的良性互动助力社会政策建构

中国与印度中小学儿童的营养问题，得以进入“政策议程”，成为国家的社会政策，并日臻完善，是国家与社会组织在互动中不断建构的结果。但在校园“免费午餐”政策的建构与实施过程中，由于具体国情差异，两国政府与社会组织之间互动的模式并不相同：改革开放以来，我国对提供社会福利的社会组织的宽容性逐步增大，乐见其开展免费午餐项目，而我国新兴的网络公益型社会组织，也在政府的默许下，利用网络公共空间，凝聚社会资本，开展免费午餐活动，这些社会组织在项目的实施中，积极与地方政府合作，以赢取政策与资金上的支持，最终在形成社会共识的基础上，中央政府作出反应，出台政策，使“免费午餐”从民间公益行动上升为国家行为，完成了国家儿童营养政策的建构。但在我国“免费午餐”政策的建构中，政府还未能与社会组织确立起制度化的合作框架，只是在摸索中建立起了非正式的法团主义的互动模式。而从印度的情况来看，由于印度的社会组织与政府之间经过长期的冲突、磨合、调整，已经初步建立起了较为制度化的互动机制，在“免费午餐”政策的制定、实施、监督中，政府都有意地吸纳社会组织参与，而社会组织也通过制度化的渠道，积极地参与了印度“免费午餐”政策的建构与实施。

尽管两国社会组织与政府在“免费午餐”政策的建构过程中互动的具体模式各异，但两国的社会组织都采取了理性合作，而非对抗斗争的方式与政府合作，由此共同推进了“免费午餐”政策的开展。究其原因，作为发展中国家，改善民生、提高整体社会福利水平都已成为政府取得合法性的一种有效途径，而社会组织通过凝聚社会资本向社会提供社会服务，也会增进社会福祉。当社会组织不苛责政府，并与之理性合作提供社会福利时，则既有利于满足政府维持其统治合法性的需要，也有利于社会组织促进社会互惠目标的实现，从而在社会组织、政府等社会主体之间培育起以信任为表征的社会资本，增进社会团结。但是，在两国的免费午餐实施中，仍然还存在着社会组织受制较多、缺乏足够的自主性、政府对社会组织信任度不足等问题；由于校园免费午餐项目涉及面广，所需资金、人力、监管环节较多，无论单靠国家还是社会组织都难以支撑［20］。因此，需要两国在政策的实施与完善中，根据本国实际情况积极探寻政府与民间合作的有效方式，以促进“免费午餐”政策的健康可持续发展。

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