新时期牧区建设和发展的特点及对策思路

曹 阳，马 林

(大连民族学院经济管理学院，辽宁大连116605)

新时期牧区建设和发展的特点及对策思路

曹 阳，马 林

(大连民族学院经济管理学院，辽宁大连116605)

新近颁布的《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》和《全国主体功能区规划》，赋予了牧区建设和发展新的特点，使牧区建设和发展进入了新的历史时期。结合这些特点，并针对牧区当前主要“三牧”问题，在对策上采取“以生态建设和环境保护为总纲”的主体思路，最终实现牧区生态良好、产业发展、民生改善的良性发展格局。

牧区;新时期;生态保护

受农畜产品绝对短缺时期，优先发展生产理念的影响，一直以来，中国牧区建设强调草原的生产功能而忽视其生态功能，造成了草原长期超载过牧和人、畜、草关系持续失衡，并导致草原出现生态恶性循环且难以走出的困境。

2011年8月9日，中国政府网全文公布了《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(以下简称《意见》)，并于8月11－12日在呼伦贝尔市再度召开全国牧区工作会议，不仅如此，2010年末国家还出台《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)。在系列《规划》《意见》的指导下，牧区建设和发展进入了新的历史时期。

一、新时期牧区建设和发展的特点

1.国土空间开发的新理念，为牧区建设和发展提供了新理念

《规划》创新性地提出了适宜性开发、进行国土空间主体功能区分、适度开发以及生态产品提供等国土空间开发新理念，强调必须顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容;不同国土空间的主体功能不同，在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能;要根据资源环境承载能力进行适度开发，不同空间区域集聚的人口和经济规模不同。对牧区而言，这一理念表明，牧区作为气候恶劣以及生态脆弱且生态功能重要的区域，在今后的建设和发展中，不适宜进行大规模高强度的工业化城镇化开发，甚至不适宜进行高强度的农牧业开发;而且在开发中必须根据资源环境中的“短板”因素来确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构;将草原牧区的主体功能定位为提供生态产品，且把提供生态产品、增强生态产品的生产能力作为牧区发展的重要内容和任务。在此，值得一提的是，生态产品理念的提出，使得在牧区建设和发展中，对环境保护和生态建设所进行的活动及所作出的努力其性质和作用有了更加明确的认识。

2.加强草原生态保护建设，使草原的生态保护功能被置于牧区发展的优先地位

与过去所提出的“经济优先增长”的主张不同，《意见》指出，随着中国综合国力日益增强，农牧业综合生产能力不断提升，已经有条件更好地处理草原畜牧业生产和牧民生活的关系。在新的历史条件下，牧区发展必须树立“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针;牧区建设基本原则之一是“坚持生态优先，协调发展”，把草原生态保护和建设作为牧区发展的切入点;总体要求是要牢固树立生态优先理念，着力加强草原生态保护建设，实现生态良性循环。不仅如此，在《规划》中，国家将重点生态功能区分为限制开发区域和禁止开发区域，对此区域，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，进而限制或禁止进行大规模高强度的工业化、城镇化开发，并制定了严格的管制原则。

以上措施均体现出，在新时期的牧区建设和发展中，加强草原生态保护建设，使草原的生态保护功能被置于牧区发展的优先地位。

3.牧区畜牧业发展趋势的转变

为保证牧区草原生态功能的实现，同时促进牧区经济与人口、资源、环境协调发展，无论是《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，还是《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，都将牧区产业发展的趋势更加明确地指向转变草原畜牧业发展方式，积极发展现代草原畜牧业，实现草原畜牧业向质量效益型转变，以取得重大进展的发展目标。牧区畜牧业要改变散养、靠天吃饭的粗放式发展方式，走集约化、标准化、规模化、科学化发展道路，有步骤地推行草原禁牧、休牧和轮牧制度，在实现畜草平衡的同时，提高畜牧业生产经营效益。

4.今后牧区产业结构调整的方向

牧区产业结构一直呈现单一状况。新时期，一系列《意见》和《规划》关于促进牧区经济发展的任务均提出，要向产业链前端的资源深加工产业、物流业、文化产业和旅游业等现代服务业发展，实现产业结构优化。为实现以上目标，一方面积极发展牧区特色农畜产品加工业，培育壮大龙头企业，打造绿色品牌，延长产业链条;另一方面积极进行牧区畜产品交易市场建设，发展现代物流业;同时还要大力发展草原文化产业和特色旅游业等。牧区今后多元化的产业结构调整不仅要充分发挥牧区特色资源优势，拓宽牧民增收和就业渠道，而且要优化调整牧区产业结构，实现产业结构高度化、多元化发展。

5.草原保护制度和重点生态功能区开发管制制度将更加严格，生态补偿机制将更加完善和健全

在草原保护制度方面，《规划》明确提出，要实行基本草原保护制度，稳定草原面积;严禁各类破坏生态环境的开发;要把握好能源和矿产资源开发时序，严格控制开发强度。对重点生态功能区，《规划》确定了明确而严格的限制和禁止开发的管制原则。同时，《意见》也明确提出，要把保护草原和保护耕地放在同等重要的位置。要加快制定基本草原保护条例，落实基本草原保护制度。

在完善和健全生态补偿机制方面，《规划》要求各有关部门调整完善现行政策和制度安排，建立健全以保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划和政策及相应的绩效考核评价体系。在财政政策上，中央财政除将继续完善激励约束机制外，同时引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度。而《意见》中则更加明确说明，要加大天然草原退牧还草工程实施力度，坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，保障牧民减畜不减收。

二、现阶段牧区建设和发展存在的主要问题

从牧区、牧业和牧民“三牧”问题加以梳理，目前牧区建设和发展存在的主要问题是:

1.在牧区建设上:生态保护与加快牧区生产矛盾日趋突出

维护生态安全与加快经济发展是牧区面临的最根本矛盾。国家要生态、地方政府要效益、农牧民要增收，各方目标在客观上表现不出完全的一致性，难以兼顾，制约了牧区可持续发展。

(1)掠夺式生产导致草场退化严重，草原生态破坏和保护压力呈加强趋势。由于长期重利用、轻建设的掠夺式经营，导致草场退化、沙化、石漠化严重，加之工程建设、房屋及道路建设、矿产开采、开垦种粮及乱采滥挖等，导致牧草产量下降、牧区草原每年平均以20万公顷以上的速度消失，生态破坏的压力呈现加强之势。

(2)生态效益未能有效转化为经济效益，致使牧区生产投入不足，设施建设滞后，牧民收入减少。由于牧区未能实现生态效益向经济效益的有效转化，且国家和自治区对草原畜牧业直接补贴覆盖面窄，额度小，使得基础草原建设、饲草料基地建设等投入严重不足。同时，随着草畜平衡核定工作的实施，且饲草料价格逐年上涨，牧民赖以生存的牲畜大幅度减少，牧民来自草原的收入减少。由此，牧民无法理解封育禁牧，甚至进一步产生抵触情绪。

2.在牧业发展上:生产方式落后，资源利用效率低，经营机制不完善，产业结构单一

(1)生产方式落后，牧草利用效率低。目前牧区草原畜牧业仍以游牧型生产方式为主，轮牧、休牧等科学放牧制度未能完全落实。在落后的生产方式下，不仅家畜品种退化、质量下降、转化率低，而且牧草利用率低，单位面积草原的畜产品产出率只有世界平均水平的三分之一左右。

(2)家畜超载严重，仍以数量增长方式谋求经济增长。长期以来，牧区畜牧业经济增长主要还是依赖家畜数量的增长。2008年，全国六大牧区牛、羊的饲养量分别是1978年的1.82倍和2.6倍。2003～2008年，全国266个牧业及半牧业县，羊的年饲养增幅为67.2%;牛的年饲养增幅达74.4%。追求数量的增长方式一方面无益产业向高端发展，另一方面终将受制于草原资源量且将付出环境代价。

(3)畜牧业产业发展层次低，产业结构单一，产业多元化尚处在起步阶段。受制于传统生产模式和生活方式，牧区产业结构单一，而且呈低度化状态，主要以资源开发型产业为主。多数牧区畜牧业生产加工规模化程度低，产业链条短，缺乏市场占有率高的或知名的中高档绿色、有机畜产品和品牌，所有这些说明体现草原和民族文化特色的传统优势产业、充分利用草原资源和民族文化资源的现代服务业等高端产业仅处在起步阶段。

(4)草场和土地流转机制不完善，制约牧业规模化经营的发展以及牧民的自发转移。目前牧区土地和草场流转方式单一，且不规范，流转期短且不稳定，这与投资大、回报期长、见效慢的种养业特点极不适应，制约了牧业规模化发展。同时，由于土地草牧场承包经营权的时间预期存在不确定性，对牧民的自发转移形成顾虑。

3.在牧民收入和民生发展上:收入水平低，增收速度慢，民生事业发展基础薄弱

(1)牧民收入结构单一，收入相对较低。目前牧民收入主要来自于畜牧业。2008年西部地区农牧民人均纯收入为3 517.73元，是东部地区的53.3%、中部地区的79.0%、东北地区的69.0%，是全国农民平均水平的73.89%;266县农牧民纯收入与城镇居民人均收入的比率是19.6%，其中牧业县为18.1%、半农半牧业县为20.1%。

(2)产业的单一和资源、生态环境的限制，使牧民增收渠道狭窄。一是由于生态保护的需要，来自草原畜牧业的收入越来越受到限制;二是受语言与技能的限制，牧民较少外出务工，工资性收入比重低。2008年，农牧民工资性收入占纯收入的比重各地分别是:内蒙古 17.3%、四川39.3%、西藏 23.9%、甘肃31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。

(3)牧区民生改善和发展缓慢。目前牧民对生产资料的投入尚力不从心，对教育、卫生、养老的投入更心有余而力不足。牧区民生改善和发展与经济发展不同步，已形成制约牧区经济社会全面可持续发展的短板。

三、新时期牧区建设和发展的主要对策思路

根据以上分析，对牧区而言，今后的建设和发展应该“以生态建设和环境保护为总纲”，所采取的全部建设和发展行动、所进行的相关改革、政策的制定和落实等都应围绕这个“总纲”，最终形成“纲举目张”的良性发展格局。

1.在思想上，应充分认识和了解“以生态建设和环境保护为总纲”的核心内容

一是应通过学习充分认识在全国主体功能区划中，牧区作为重点生态功能区，其生态安全在国家经济、政治生活领域所具有的重要战略意义;二是在思想，要让牧区的建设和发展都围绕如何实现生态功能区提供生态产品的主体功能来进行，而把提供农畜产品和服务产品及工业品作为从属的功能，以期实现牧区的可持续发展。

2.在行动上，牧区建设、产业发展以及牧民转型转移等工作都应对实现生态功能区提供生态产品的主体功能形成有利影响

一是严格遵守重要生态功能区限制开发和禁止开发的管制原则，从主观上不越红线，不越雷池;二是遵循草原的自然生态规律，严格执行科学、合理的放牧制度，以“立草为业、为养而种、以种促养、以养增收”的发展思路，实现草畜人三者的平衡;三是应努力转变畜牧业传统生产方式，以规模化、基地化、专业化发展提升产业层次。在具体模式上可采取如“公司+基地(牧场)+农牧户专业化”模式、“公司+合作经济组织(专业合作社或专业协会)+农牧户”模式、订单契约模式、一体化模式等;四是应努力实现产业结构的高度化，以高附加值产品将牧区生态产品转化为实际的经济效益。如以环境和草原文化特色为投入，提供绿色、有机农畜产品或特色产品，提高产品档次，增加产品附加价值，实现生态环境对经济效益的转化。加大力度发展高端旅游业，诸如文化休闲、休闲养老、跑马俱乐部等非大众化、非季节限制性旅游等，在保护生态的同时，获得由生态产品转化的较高经济效益的回报;五是创新土地产权制度，建立土地流转新机制，为现代农牧业规模化、产业化发展提供土地保障;六是依托多元化产业发展，实现牧区劳动力向非牧区和非牧业转移。制定优惠政策，鼓励和引导牧区劳动力向非牧产业转移，向城镇及其他发达地区转移。

3.在发挥政府职能上，切实落实国家和地方各项生态补偿政策

在国家和地方完善和健全生态补偿机制、财政加大力度进行生态补偿的时期，要充分发挥好政府职能，切实落实好国家和地方各项生态补偿政策，要让牧区的牧民在保护生态的同时，减畜不减收入，真正看到保护草原得到的补偿和获得的好处，这也是新时期牧区建设和发展的重要内容。

［1］中新网.国务院印发《全国主体功能区规划》(全文)［EB/OL］.www.chinanews.com/gn/2011/06－09/ 3099774.shtml，2011－06－09.

［2］中央政府门户网站.国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2011－08/09/content_1922237.htm，2011－08－09.

［3］延军平，张志民，张小民，等.草原牧区生态与经济互动途径研究［J］.旱区资源与环境，2008(4):68－74.

［4］张立中.中国草原畜牧业发展模式研究［M］.北京:中国农业出版社，2004

［5］刘加文:重视“三牧”问题加快牧区发展［J］.中国牧业通讯，2010(21):9－12.

［6］王海滨，韩雪莲.关于加快牧区经济发展促进牧民增收的调研报告［J］.中国乡镇企业，2010(12):63－67.

(责任编辑 董邦国)

Characteristics of the Construction and Development of Pastoral Areas in the New Period and some Countermeasures

CAO Yang，MA Lin
(College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China)

The newly issued“Some opinions on promoting the good and rapid development of pastoral areas by the state council”and“The national main function area planning”show new features on the construction and development of pastoral areas and bring the construction and development of these areas into a new historical period.Taking these characteristics and the current problems in the pastoral areas into consideration，the paper provides such strategies as giving priority to ecological improvement and environmental protection and realizing the healthy development of pastoral areas with their industry developed and people’s life improved.

pastoral areas;new period;ecological protection

book=4,ebook=75

F014.7

A

1009－315X(2012)04－0314－04

2012－03－02;最后

2012－05－09

国家社科基金资助重点项目(10AMZ006);国家社科基金青年项目(09CMZ027);中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(DC1005020 1);中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(DC10020202)。

曹阳(1966－)，女，湖南醴陵人，副教授，博士，主要从事生产力经济学研究。