辽宁省食品质量安全监管优化探析——基于食品质量安全供给网络的视角

费 威

（1.东北财经大学 经济计量分析与预测研究中心，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学 数学与数量经济学院，辽宁 大连 116025）

近来我国频发的食品安全事件，使得食品质量安全已成为我国政府和社会关注的焦点。2011年5月13日国务院副总理李克强出席全国食品安全工作专题会议时强调：要坚决把关系人民群众身体健康、生命安全和正常生活的食品安全工作抓实抓好。尽管我国各级政府已经相继出台了多个相关食品安全卫生的政策法规，并加强食品安全监管，但是食品安全事件仍然屡现。辽宁省是农产品生产加工出口以及各类食品生产加工的大省，尽管食品质量安全问题一直受到省内各相关部门的关注和重视，食品安全监管取得了一定成效，但是食品质量安全问题仍然是屡禁不止，如2011年4月辽宁沈阳加工有毒黄豆芽事件等等。

由于食品质量安全的“信任品”特征和市场中食品经营主体的经济人“逐利”特性，导致食品质量安全供给的“市场失灵”，以及目前我国食品安全监管部门存在着职能交叉、模糊与空白地带，进一步导致了我国在食品质量安全监管方面的“政府失灵”。“市场失灵”和“政府失灵”的双重作用，进一步加剧了当前食品质量安全供给问题的严重性。本文在梳理辽宁省食品质量安全监管现状的基础上，针对辽宁省食品质量安全监管存在的问题，以食品质量安全供给网络为视角，分析了解决辽宁省食品质量安全问题，优化辽宁省食品安全监管的途径。

1 辽宁省食品质量安全监管现状

辽宁省委、省政府历来高度重视食品安全工作，一直把食品安全作为最基本也是最重要的民生工作来抓。2010年辽宁省财政安排食品安全专项资金10732.5万元，比2009年增长了3696.9万元。其中食品安全监测经费490万元，质监部门食品安全监督管理经费200万元，食品质量专项监督抽检经费200多万元，乳制品质量抽检专项经费168万元，农产品质量安全监测经费1 700万元。同时各级地方财政部门都对本地区食品安全监督抽检、风险监测、乳及乳制品三聚氰胺监督检查、风险监测和检测检验设备投入给予经费保障，使监管和检验机构人员队伍全面满足工作要求。2011年辽宁省共投入2.247亿用于食品安全经费投入，为食品安全工作提供了有力的资金保障。对添加剂、乳制品、食用油、肉类、酒类、保健品六大类重点食品进行了综合治理，累计查处食品安全违法案件 7 290起，共查缴“地沟油”105.44吨，取缔“地沟油”黑作坊、窝点19个；查处食品非法添加剂和滥用食品添加剂案件1383起，发现违规使用“瘦肉精”企业4家。

2011年辽宁省食品安全委员会首先对地区以及相关监管部门实施了一票否决年度考核机制，对有下列情形之一的地区或部门实行一票否决，年度考核结果定为不合格：发生特别重大食品安全事故的；发生食品安全事故隐瞒不报或弄虚作假，或对事故处置不力，造成事故影响扩大、人员和财产损失增加的；发生由于未履责而导致食品安全事故的；发生食品安全问题，被省级以上有关部门查处的；由舆论曝光，造成严重社会影响的；违规发布食品安全信息造成严重社会影响的[1]。该机制实则是对食品安全相关的地区或监管部门的一种监督机制，严肃其工作态度，将食品安全工作真正放到其工作的首要位置。随后针对辽宁省食品安全现状，为有效处理重大食品安全事故，切实有效地预防食品安全事故，将监管、预防落实到每个细节，辽宁省食品安全委员会制定下发了《辽宁省重大食品安全事故应急预案》将食品安全事故分四个级别进行预警，并在全省实行食品安全综合监管责任追究制度，同时在每个街道、社区居民小区设置专属食品安全检查员。同时为加强食品安全地方标准的管理，规范食品安全地方标准制定工作，辽宁省卫生厅起草了《辽宁省食品安全地方标准管理办法实施细则》，对辽宁食品安全地方标准的计划、立项、审批、发布、实施等工作程序予以规定[2]。此外在积极开展食品安全监管工作的同时，为鼓励消费者参与食品安全行动，《辽宁省食品安全举报奖励办法》规定：每起食品安全案件举报奖励金额最高不超过 20万元，但对于举报违法制售、使用食品添加剂、生产假冒伪劣食品的地下“黑窝点”、“黑作坊”以及生产经营单位的内部举报人员，可适当提高奖励额度。

2 辽宁省食品质量安全监管存在的问题

从近年来辽宁省食品质量安全监管的现状可以看到辽宁省对食品安全监管的重视，加大财政投入，完善监管体制，加强对食品质量安全监管的监督、激励，以及对食品安全措施标准的完善，对消费者等社会参与监管的激励等方面都作出了积极的努力，并取得了一定的成效。但一些食品安全事件仍然屡禁不止，食品安全的违法犯罪行为仍然猖獗。

以沈阳“毒豆芽”事件为例。继上海、浙江温州“染色馒头”事件之后，2011年4月辽宁沈阳“毒豆芽”事件再次成为媒体关注的焦点。沈阳市共查获40吨“毒豆芽”，经检测豆芽中含有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星等有毒有害物质。其中，人食用含亚硝酸钠的食品会致癌，恩诺沙星是动物专用药，禁止在食品中添加。利润驱动使得“毒豆芽”事件由来已久。经调查发现，沈阳市场至少三分之一的豆芽都存在类似问题。“毒豆芽”在沈阳乃至全国来说并不是一个“新生事物”，全国各地都有人在用同样的方法生产有害豆芽。据调查：按照“毒豆芽”的生产方式，一斤黄豆至少可生产10斤黄豆芽，一斤黄豆芽的成本价约3角钱，每斤可盈利3角钱，按每天销售2000斤计算，一年即可盈利约 24万元，这高额的利润正是造假者热衷生产“毒豆芽”的原因之一。而监管职能不明则是“毒豆芽”事件的深层原因。在调查过程中发现：一个小小的“豆芽”在政府的职能管理中牵涉到了工商、质监、农委、公安4家。工商部门表示在现实生活中存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责；质监部门表示如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管；农委部门表示按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。在事件发生后，这些监管部门没有检查自身存在的监管漏洞和承担责任，而是相互推诿扯皮、推卸责任，这更是“毒豆芽”在市场上横行数年的深层原因。

通过沈阳“毒豆芽” 事件可以看到，由于食品质量安全具有“信任品”特征和食品质量安全供给的公共品特性，以及食品安全领域严重的信息不对称，消费者难以通过自身力量加以鉴别。而以市场经济为主的经济体系下，食品经营主体往往以“逐利”为首要目标。同时由于我国许多食品生产供给都是以小规模、分散化模式为主，更加剧了食品安全的“市场失灵”。因此，政府及其相关监管部门在食品质量安全的供给中应发挥更为重要的作用。但长期以来我们所实施的多头监管模式，造成了职能交叉、监管缺位，甚至是互相推卸责任，矛盾重重的监管困境。这使得监管难以发挥长效作用，往往是事后监管力度加强而监管成效难以持久，致使许多食品安全事件重复发生，无论是“毒豆芽”还是“三聚氰胺”、“瘦肉精”等食品安全事件都在重创着消费者对食品安全监管的信心。由于食品安全问题不仅涉及食品供应链各环节包括原材料供给、生产加工、流通运输、销售、消费甚至回收处理[3]，及其行为主体，还涉及到与食品供应链相关联的各级政府监管部门、行业协会、媒体、科研机构等社会主体以及各种复杂的利益关系。在利益主体多元化的现代社会，单一依靠政府和相关监管部门，抑或个别主体解决食品安全问题是不可能的。在当前食品质量安全有效供给的“市场失灵”和“政府失灵”下，只有让各社会主体共同参与治理，运用市场、行政、法律等多种手段，积极构建食品质量安全供给网络，才可能从根本上解决食品质量安全问题。

3 构建食品质量安全供给网络优化辽宁省食品质量安全监管

食品质量安全供给是与社会稳定、经济发展和环境保护等政治、经济和社会领域的问题缠绕和作用在一起的，不能脱离特定的制度环境、价值观和利益偏好来孤立地看待食品质量安全供给问题[4]。一方面从食品质量安全的监管治理角度来看，食品安全监管任务的日趋复杂与政府监管能力的有限性之间的矛盾，意味着任何单一的政府部门都将难以独自承担食品安全保障的重任[5]，推动与食品安全有关的政府部门、社会组织乃至个人积极参与到食品安全治理过程，理顺彼此间的协调关系是保障食品安全的适宜选择。同时多元治理模式的观点也认为政府主导的食品安全监管模式无法适应食品安全供给的需要，实行包括政府、市场和社会在内的多元规制模式将能较好地弥补政府监管能力的缺陷。我国食品安全供给网络呈现出“碎片化”特征，而认知差异、分割式协调、互动障碍以及有效网络管理的缺失则成为导致这种“碎片化”的重要因素[6]。另一方面从食品的生产加工销售优化管理来看，它是一个完整的链条，食品供应链的优化协调与食品质量安全是相互影响作用、共生演化的。供应链中各环节的参与主体之间关系越紧密，一体化程度越高，他们之间的诚信合作水平越高，最终食品质量安全水平就越高。同时人们对食品质量安全高要求，反过来也会促进食品供应链的优化协调。因此，食品质量安全供给网络是由横向和纵向两个部分构成，其横向主体包括政府组织（食品安全监管的各级政府部门）和非政府组织（食品产业中企业、行业协会组织、科研机构、媒体以及消费者等）；纵向主体则指食品供应链中各个环节主体（食品生产、加工、销售等供应链节点）。为解决辽宁省食品质量安全问题，从食品质量安全供给网络角度，我们应该从以下方面进行深入研究：

首先，应探寻辽宁省食品质量安全供给网络横向主体构成及其在食品质量安全优化中的合作机制。确立辽宁省食品质量安全供给网络中的横向主体构成，利用食品质量安全事件、案例和相关政策法规分析各横向主体在食品质量安全优化中的作用和存在的问题。针对问题，利用合作演化博弈理论，分析各主体间的合作机制，以及如何促使各主体间规避矛盾达成合作，是保证食品质量安全供给网络横向优化必须解决的问题。

其次，应分析辽宁省食品质量安全供给网络纵向主体构成及其在食品质量安全优化中的作用。在确立辽宁省食品质量安全供给网络中的纵向主体构成的基础上，分析纵向主体间的复杂策略关系。借助网络经济学理论，分析食品供应链节点选择其努力水平的均衡结果以及对食品供应链整体福利的影响，进一步分析协调优化各节点的机制。

最后，应理清辽宁省食品质量安全供给网络的横纵向主体间的相互作用，及其对食品质量安全的影响。在食品质量安全供给网络横向主体的外部干预下，研究以食品供应链整体福利最高为目标的优化问题，分析最优控制的影响效应。研究食品质量安全供给网络横向主体的作用机制对纵向节点企业建立食品质量安全监管体系的影响，尤其是纵向主体也加入到监管体系后的网络式联合监管体系的建立及其影响作用。

[1]何勇. 辽宁食品安全分为四级预警居民小区设置专属检查员[N]. 人民日报，2011-6-6（002）.

[2]吴宏艳. 辽宁加强食品安全地方标准管理[N]. 中国食品安全报, 2011-7-26（B01）.

[3]张煜, 汪寿阳. 食品供应链质量安全管理模式研究[J].管理评论, 2010(10): 67-74.

[4]COPE S, FREWER L J, RENN O, et al. Potential methods and approaches to assess social impacts associated with food safety issues [J]. Food Control,2010, 21(12): 1629-1637.

[5]王耀忠. 食品安全监管的横向和纵向配置—食品安全监管的国际比较与启示[J]. 中国工业经济, 2005(12):64-70.

[6]定明捷, 曾凡军. 网络破碎、治理失灵与食品安全供给[J]. 公共管理学报, 2009, 6(4): 9-18.