无锡户外广告业可持续发展策略研究

黄 蕾

（无锡科技职业学院 文化创意学院,江苏 无锡 214028）

无锡是中国吴文化的发源地，未来一二十年将打造成为具有独特影响力和竞争力的区域性中心城市。城市发展历程中，城市形象的塑造非常重要。户外广告是城市内在气质的外部表现，是城市的“明信片”，它在塑造城市形象中所处的是文化大使的位置，同时也是城市文化的载体，它能够充分体现城市的文化内涵，体现一个城市特有的风格与定位。户外广告业同时也是文化创意产业中不可或缺的一部分，在美化城市环境、展现城市形象的同时，在繁荣地方经济等方面也发挥着越来越重要的作用。

一、无锡户外广告发展现状与存在的问题

根据国家工商行政管理局2006年修改发布的《户外广告登记管理规定》规定，“户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。”一般说来，户外广告包括的类别有：第一，利用公共或者自有场地的建筑物、空间设置的路牌、霓虹灯、电子显示牌（屏）、灯箱、橱窗等广告；第二，利用交通工具（包括各种水上漂浮物和空中飞行物）设置、绘制和张贴的广告；第三，以其他形式在户外设置、悬挂、张贴的广告。

在我国，古代的店面匾额、酒幌之类即可视为最初的户外广告。随着我国改革开放步伐的不断加大，户外广告也迎来了它的春天。2002年、2004年、2005年我国户外广告经营额分别为99.9亿元、112.9亿元、114.6亿元，成为增长最快的广告媒体。 在无锡，由于近年来政府对户外广告做了专项整治，经营额较难统计，但是新增广告经营单位的比例仍然保持较大幅度攀升。2010年，全市新增广告经营单位340户，广告经营单位总数已达1 970户，同比增长26.2%，其中专营广告经营单位新增50户，总数达1 067户，同比增长27%。在1 067户专营广告经营单位中，注册资本（金）在1 000万元以上的有11户，占1%；注册资本（金）在 500万元至 1 000万元的有 29户，占2.7%；注册资本（金）在100万元至500万元的有180户，占16.9%；注册资本（金）在50万元至100万元的有673户，占63.1%；注册资本（金）小于50万元的有174户，占比16.3%，可见户外广告业在无锡的发展势头强劲。

户外广告在井喷式发展的同时，也出现了诸多问题。通过对政府管理者、广告经营者、受众的问卷调查，发现无锡户外广告的问题主要集中在以下几个方面。

问题一，阵地布局设置杂乱无序。有些地方的户外广告显得十分混乱和拥挤，给人一种紧张、压抑的感觉，根本谈不上美观。如太湖大道塘南路口方圆50米范围内广告牌曾达到22块。不少地方大型的户外广告牌立在路旁，把绿色植被、公共汽车站牌挡在身后，直接影响市容市貌，也影响市民的正常工作、学习和出行。

问题二，内容影响精神文明建设。调查中笔者发现在一些房地产广告中出现 “奢侈”、“至尊”、“顶级享受”、“帝王龙脉”等字眼，传达一种超越现实的富裕生活消费观，助长了受众的心理缺失感；还有受众反映在一些郊区、城乡结合处或农村经常看到“专治尖锐湿疣”、“泌尿疾病”、“丰胸”、“治癌神药”等字眼，内容不良、低俗甚至黄色的医疗广告，给精神文明建设带来巨大不利影响。另外，我市户外广告中的公益性广告数量偏少。

问题三，载体安全质量隐患突出。我市户外广告形式单一，绝大多数为屋顶广告，采用的新技术、新材料少，许多户外广告存在材质低劣、设置档次低、安全性能不高等问题。有些地方户外广告的支撑结构、板材选择、建筑施工无严格的设计，无专业人员指导，无技术标准，无鉴定验收，不抗震、不抗风，遇有自然灾害，倒塌坠毁现象时有发生。

问题四，多头管理影响管理效果。无锡户外广告业界人士反映，近年来随着各区掀起的城市市容整顿工作，他们也开始了漫漫挣扎历程。整顿户外广告，对拆除违章广告是必要的，但如何对待有证牌位的户外广告则涉及多个管理部门。比如沪宁高速公路新区段沿线曾有户外广告牌80多个，涉及20多家广告公司，该区域的广告牌有的办理过合法手续，有的有村镇手续，有的有土管部门的手续，有的有交通部门的手续，有的没手续，对待这种问题不能一刀切，否则将引起管理者与经营者之间的巨大冲突。

二、无锡户外广告问题的原因分析

总的来看，我市户外广告设置可以用“三太”来概括，即数量太多、管理太乱、层次太低，这种状况近几年愈演愈烈。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）规划编制缺乏

合理的户外广告设置需要科学的规划作为引导，但我市目前缺乏系统、完善的户外广告设置专项规划。2010年无锡市出台《（第一批）重点道路户外广告详细规划》，主要对解放环路、县前街、学前路、锡沪路、清扬路5条道路的户外广告点位进行规划，5条市区主要干线仅设置70多个户外广告点位。在这些线路以外，由于规划编制滞后，一方面使管理部门缺少审批依据，广告设置的随意性增大，出现设置区域杂乱、密度过高、层次较低等现象；另一方面，使户外广告使用权出让缺少科学性、合理性依据，妨碍了市场化运作进程，出现了商业道路广告层层叠叠、密密麻麻，高速公路出入口道路“高炮林立”（平均1.5公里就有1个“高炮”），商业建筑物被店牌全面覆盖，建筑形态被完全破坏。2009年全市共拆除违法、过期户外广告3万余处，达27万余平方米，2010年全市城管部门监管查处违法户外广告4 255起。因此，要迅速提升城市形象品位，规范户外广告管理，规划引导亟待加强。

（二）管理体制混乱

《无锡市市区户外广告管理办法》明确规定城管、规划、工商分别是户外广告的行政管理、规划管理和登记管理部门，但在经济利益及部门权益驱动下，管理办法及其他相关规定没有得到真正落实，户外广告设置呈现多头审批、多层管理、互不衔接的混乱现象。我市现有户外广告90%以上未经审批，很多影响精神文明建设的广告都属于此范围，其中管理体制混乱、管理主体分散是主要原因。另外，我市自2007年起全面推行户外广告使用权公开招标拍卖制度，力图使户外广告使用权通过公开、公平、公正的方法取得。但由于相关部门的抵触、阻挠，户外广告资源仍然可以通过其他途径获取，广告商通过拍卖合法取得广告资源的成本，远高于借助部门保护违规获取的广告资源成本，导致公开拍卖失去了公平性和合理性，市场化运作一度严重受阻。

（三）行业自律薄弱

无锡的行业自律与社会监督力量现状与其他城市大致相同。广告行业协会在中国广告法律体系中没有独立明确的法律地位，仅仅附属于行政机关，只能扮演行政管理的替补。实际上，广告管理机关与广告行业组织之间在传统的计划经济体制下形成的这种不正常关系，极大地模糊和混淆了两者的职责界限：前者是广告管理机关，广告管理机关代表政府，按照一定的法律、法规，行使管理职能，是国家意志的体现，是一种行政行为；而后者则代表广告行业，在广告行业内部按照一定的自律规则进行行业自律，是一种自律行为，它反映着本行业的共同愿望。它们之间的正确关系应是指导与被指导关系，即广告行业组织在广告管理机关的指导下开展工作，而不是在它的领导下开展工作。现在，我国广告管理机关与广告行业组织长期处于一种上级与下级、领导与被领导的行政隶属关系，与发达国家相比，我们的广告业在自我管理、自我约束、自我教育等方面还显得非常幼稚，整个行业的自律意识和自律观念非常淡薄。

（四）社会监督缺失

广告中任何违法、虚假的成分都逃脱不了广告受众雪亮的眼睛。广告受众对广告的全方位监督是广告监督的基础。数量有限的各级消费者协会，无论其怎样努力工作，都无法完成对纷繁复杂、数量众多的广告的监督。广告受众在广告监督中发挥着巨大的作用，但广告受众对户外广告监督机制，主要是作为消费者的广告受众在消费过程中出现利益纠纷时，才会启动。调查中发现，85%的受众在户外广告影响居民，影响社会形象，但没有直接影响自身利益特别是影响经济利益的时候，选择了采取发牢骚，宣泄不满情绪的处理方式，这与我国目前整体还未广泛建立公众参与机制，受众的自我保护意识在制度的缺失下被无形削弱有密切关系。

三、无锡户外广告业可持续发展之建议

（一）科学编制阵地规划

在无锡，户外广告已经成为稀缺资源，物以稀为贵，户外广告资源出现了寸土寸金的局面。城市空间资源需要通过规划引导来有序利用、统一管理。目前，无锡市的户外广告资源要在控制性规划和主要道路详细规划的基础上，分期分批推出拍卖。根据无锡市户外广告设置“减量、规范、提升”的总体目标，政府应加快编制户外广告设置专项规划。

1.区域控制

根据无锡城市功能分区、用地布局、人口活动频率分布、公共空间布局、城市景观特征等现状，将城市空间分为户外广告禁设区、控制区、设置区。

（1）禁设区。禁设区是指除实物造型、街道家具附属广告以外禁止设置其他类型户外广告的区域。禁设区的制定应遵循三个原则：第一，保护历史风景和环境景观原则，如锡惠景区、蠡湖景区、梅梁湖景区、马山景区、太湖广场、新城市民中心等地；第二，保护生态环境和居住环境的原则，如沿太湖、五里湖200米范围用地、贡湖大溪港河口湿地、十八湾湖滨湿地、长广溪国家湿地公园等；第三，保护交通和公益设施环境的原则，如无锡市人民政府、无锡市人民代表大会堂、各级政府机关办公地、基督教教堂、清真寺、学校、医院等。

（2）设置区。设置区是指在安全、有序的前提下，允许设置多样化户外广告设施，塑造繁荣、丰富城市景观的区域，它可以分为城市中心区域和城市窗口区域。城市中心区域主要集中在解放环路、太湖新城CBD、锡东新城高铁区、新区商务集中区、河埒副中心区等；城市窗口区域主要包括硕放机场、火车站周边、汽车客运站周边、高速公路收费站、轨道交通站点区域等。这些地方是城市公共生活的重要场所，是塑造良好城市形象的关键地区，因此，对这些地区在规划设计、尺度控制上应更具体、细致、严格。

（3）控制区。控制区是指除禁设区和设置区以外的区域，即在满足有关规定的前提下，可以适量设置户外广告设施的区域，主要包括商业服务区（如宾馆、银行、商店）、文化体育区（如新体中心、电视台）、混合用地、仓储物流中心、各级公路、广场、轨道交通各站点。其设置要求不得影响城市景观和建筑物面貌，严格控制设置密度。

2.路段控制

城市道路是户外广告的主要载体之一，城市道路作为城市外向型的带状公共空间，聚集了城市人流、车流，体现了都市生活节奏，直观反映城市的形象特征。根据交通性道路、生活性道路、商业性道路等的不同，并结合道路的宽度、断面形式的差异，对主次干道户外广告的布置、尺度应有不同要求，也可将其设置为禁设路段、集中设置路段和控制设置路段。

3.数量控制

广告商以引起更多的人的兴趣为目标，达到广告价值最大化。从广告商角度看，不同区域设置户外广告，按照价值可划分为：黄金地段、较高价值地段、一般价值地段、无价值地段。一般民众在户外广告的设置中，总处于被动的角色。不同区域接触户外广告，按照心理喜好程度可分为：愉悦地段、较好感觉地段、一般感觉地段、厌恶地段。政府部门对户外广告的设置起关键控制和引导作用，在肩负维护社会安定、促进社会繁荣、创造生态宜居城市重任下要协调两者的需要，提高户外广告的层次和品质，优化利用城市空间资源，整体提升城市形象。

（二）明确管理主体职责

多头管理一直是户外广告行政管理中存在的问题，政府应下决心改变户外广告管理主体、权限分散，市场化运作困难的局面。建议一是要按照《无锡市市区户外广告管理办法》规定，进一步明确城管、规划、工商等部门的管理权限、管理职责和相互衔接配合方式，建立由规划、工商前置审查，城管统一扎口的集中审批管理制度。针对公益广告、大型高炮广告等设置要求较高的户外广告，可建立前期会商机制，在联合会商的基础上，将此类广告纳入户外广告详细规划，并进行统一审批管理，以杜绝其他部门随意越权审批；二是要明确划分市、区两级管理职能，即实行审批权在市，管理权在区，广告收益市区合理分配的方式，明确区级管理部门在户外广告管理方面的职责和权限，做到责权利相统一。

在明确管理部门横向与纵向职责分工后，还应明确各职能部门的工作重心。

1.加强城管职责

（1）规范阵地使用权转让。城管部门应规范户外广告使用权出让的市场化运作。阵地资源高市场价值的特点要求市场化运作必须严格、谨慎。（根据测算，目前我市户外广告位的价格，达到了平均每年每平方米2 000元以上，繁华地段则达到3 000元以上。2010年组织户外广告拍卖5期，出让金2 230万元，对公共阵地资源，必须完全进行市场化运作，严格实行公开招标拍卖，杜绝任何相关部门的擅自出让出租行为。对非公共阵地资源，要通过相关政策引导，在坚持社会效益优先的前提下，确保产权人的相应收益，形成双赢局面，防止出现其他城市发生过的政府与民争利现象。

（2）加强广告牌质量监察。一方面针对我市每年台风、季风来临时对户外广告设施破坏力大等特点，建议制定《户外广告设施安全管理办法》，对广告设施的荷载、材质、抗风能力、防雷避雷措施等作明确规定。同时还应对户外广告的设置规格、安全检测、维护管理、使用期限提出具体要求，保证户外广告设置的安全性。另一方面可建立户外广告牌和店字招牌设置许可、验收、考核制度，通过采取大型户外广告牌控量提档的办法，加强审批前、后两个环节的管理，适时进行跟踪检查，发现问题通知设置单位或商家及时整改，同时，对未经批准擅自设置的户外广告牌进行严肃查处，不断提高新建广告牌的质量。

2.加强工商职责

（1）规范内容审查。工商部门作为户外广告的审批部门，其工作重点应放在对户外广告内容的审查上。对此，可以借鉴重庆市的做法，严格审查户外广告的“三性”，即合法性、思想性、艺术性。“合法性”主要审查户外广告设施设置是否合法，户外广告主体资格是否合法和户外广告发布内容是否真实合法。“思想性”重点审查广告内容是否体现社会主义核心价值观，是否符合正确的道德规范和行为准则，是否符合中华民族精神和传统美德要求，是否有利于展示城市品位和人文精神，是否有利于促进社会经济又好又快发展。“艺术性”重点审查户外广告的主题是非鲜明和突出，形式是否富有创意，与周边环境是否相协调。

（2）鼓励公益广告。工商行政管理机关在实施户外广告登记管理时，还应监督本市户外公益广告是否按规定的要求发布，并在户外公益广告发布后予以监督核查。公益广告可以围绕共建和谐社会宣传、文明城市建设、青少年思想道德教育、人文关怀、环境保护、交通安全、禁毒、无偿献血、节能减排等诸多方面展开，对积极进行社会公益宣传活动，弘扬时代新风，坚持不懈做好社会主义荣辱观、市民文明公约和城市精神的宣传普及起到重要作用。在管理中可以借鉴上海、北京、济南等地对户外公益广告管理的规定，为户外公益广告的覆盖率设定一定的比例 （上海规定公益广告占户外广告总量的10%以上，北京地铁规定30%以上，济南规定20%以上）。

（三）加强行业自律意识

广告传播中的社会问题日益突出，完全依赖于政府广告监督管理是行不通的。广告行业协会是政府和企业的桥梁，它一方面向政府反映企业的利益与诉求，影响政府的决策；另一方面将政府的决策传给企业，从法律和政策的角度告之企业哪些是可行的，哪些是不可行的。充分发挥广告行业组织的作用，是解决广告传播中的社会问题的重要途径和必由之路。无锡广告协会应着力维护广告市场公平竞争环境，保护企业合法权益，对广告行业内的企业进行协调，开展广告行业自律。协会还应为企业提供信息、技术，开展对外合作、职业培训等方面的服务。

广告是物质文明和精神文明的结合点，不能只讲经济效益，而脱离社会责任。广告主、广告经营者、广告发布者都是社会的一员，都对社会负有责任，也都对广告健康发展负有责任。行业自律体现了广告主、广告经营者、广告发布者对社会是负责的，对自己的行为是负责的，对危害广告健康发展，损害消费者利益，损害社会公共利益，只顾自身利益的广告行为是反对的，体现了整个广告业的社会责任感。目前，无锡户外广告存在不符合伦理道德的问题主要是广告语言太活泼，使用语言低俗，虚假夸大广告等，广告中不道德现象的出现，势必影响广告业的正常发展。必须依靠广告行业内部的自律意识，树立良好的职业道德，自觉抵制虚假违法广告，提倡正当竞争，反对不正当竞争，才能有效地抵制“问题广告”。无锡市广告协会要抓自律、促发展，对不规范的经营行为提出自律性规范措施。为了充分发挥广告协会的作用，应在法律上明确其地位。借鉴国外经验，建议在实践中不断探索并尝试给予广告协会更多的自我管理权甚至是处罚权。

（四）完善公众参与机制

每一位能够接触到广告的社会成员，都有权对广告进行监督。由于广告社会监督队伍庞大，其成员的性别、年龄、出生、兴趣、爱好各不相同，因而其对广告的要求也不尽一致。有人要求内容真实，有人要求蕴含深厚，有人要求风格朴实……这许许多多的各不相同和不尽一致，便构成了广告社会监督主体——广告受众对广告的全方位监督。公众参与户外广告管理不是公民的个体参与行为，而是有组织地承接政府转移职能，通过对违法城市户外广告的积极反馈和违规城市户外广告设置的有效监督，来丰富广告管理的层次，将“政府负责、社会协同、公众参与”的公共治理模式落到实处。

公众参与户外广告监管可以分为两个阶段，即事前参与和事后监督。事前参与主要是指对户外广告阵地规划设置参与讨论，召开论证会。比如2011年8月在广益睦邻中心，城管广告管理部门组织当地群众参与论证，论证的对象是睦邻中心、哥伦布广场一带的户外广告、门头店招、标识标牌，通过交流沟通，大家出谋划策，最终形成共识。这种方式不仅有助于广告业的发展，也得到广大市民的普遍欢迎。

事后监督主要是增强城市户外广告设施设置标准的透明度，通过舆论工具，让公众掌握户外广告设施设置的标准，如户外广告设施设置的高度、宽度等，引导社会公众加入到监督的行列中来，这种方法的优点是容易监督到位并取得成效。还可以建立公众监督网络，培育监督员队伍，充分发挥市民巡访团、志愿者队伍等社团组织的作用，把户外广告设施设置的监督纳入城市环境监督内容中，形成城市环境监督网络，定时定期分区域进行测评、点评。另外，还应努力营造公众监督的舆论氛围，使公众监督更有底气，也会给违章者或者意欲违章者起到震慑作用。

户外广告业的发展涉及广告经营者个人利益、城市环境公众利益以及政府管理社会的职责，离不开经营者的自律管理，政府的行政管理和受众的公共参与，只有三方齐心协力，共同促进户外广告健康发展，才能实现城市“形态”、文化“神态”和市民“心态”的内外和谐。

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