公共部门人力资源管理的问题与对策

崔光胜

(湖北省委党校 报刊部,湖北 武汉 430022)

在技术信息全球化的推动下,人力资源已经成为政府和企业的第一资源,与此同时,“以人为本”的管理思想也逐渐成为推动人力资源管理的指导思想,包括政府在内的公共部门要想选拔好人才、用好人才、留住人才,首先要制定好一整套完善的管理人才的制度,营造良好的用人环境,让优秀的人才脱颖而出。

一、公共部门人力资源管理的内涵及特点

所谓公共部门,它是相对于私人部门而言的,即指处理社会各种公共事务,提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府,其前提是认为只有政府才是公共物品的唯一提供者。事实上,还存在政府以外的公共部门,包括事业单位和非营利性组织等,它们都是公共部门的重要组成部分。公共部门人力资源管理是指以国家行政组织为主要对象,依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。公共部门人力资源管理是建立在全新的现代人力资源理论和管理思想上的,它是对公共部门人事行政管理理论和实践的全面更新,它不同于传统的人事行政管理,无论是从管理内容、管理原则、管理方法还是在管理部门的地位等方面都有很大的区别。它是整个国家人力资源总体中的—部分,除了具有人力资源的一般特性之外,还具有由国家政权组织自身的性质所决定的特殊性质。一是管理行为的政治性。政府部门是重要的公共部门。以政府为核心的公共部门掌握着社会公共权力,在社会价值的权威性分配中起关键性作用,所以公共部门人力资源管理不可避免地具有政治性色彩。二是利益取向的公共性。公共部门的人力资源管理不允许谋求其部门的自身利益,公共管理包括公共部门人力资源管理,必须以公共利益为其最基本的价值取向。三是管理层级的复杂性。以政府为核心的公共部门,是一个纵横交错、层级节制的庞大的组织结构体系,这就决定了公共部门在人事管理权限的划分、人力资源的获取、配置、使用等方面都具有与私人部门所不可比拟的复杂性。四是管理方式的服务性。服务性是公共部门人力资源管理的基本属性。服务性既体现在公共部门提供的公共产品和服务的性质上,也体现在其提供的公共产品和服务的特点上。公共部门存在的目的是为了向社会提供公共服务,无论是政府还是非营利组织,他们提供的公共产品大多以服务产品的形式体现出来,这种服务与私人部门的“服务”有着本质区别。公共部门的服务将社会的利益摆在核心地位,而私人部门通常是有偿服务。因此,公共部门对其人力资源进行管理,是为提高公共人力资源的素质、提升公共人力资源的价值,其目的不是为自身谋求利益,而是为全体公民提供服务,为社会公众谋求公共利益。

二、公共部门人力资源管理的发展趋势

随着时代的发展,我国公共部门的人事制度开始从传统的人事管理转到现代人力资源管理上来。在这种实质性的转变中,公共部门人力资源管理将出现一系列新的发展趋势。

1.人力资源管理战略地位不断上升

随着信息社会的到来,人们逐渐认识到,人力资源是一种战略性资源,人力资源管理要为公共目标的实现承担责任。人力资源管理的战略地位上升,并在组织上得到保证,如像现代企业一样组建人力资源部以取代传统的组织人事部门。人力资源管理不仅仅是人力资源职能部门的责任,而是全体工作人员的责任,高层管理者加强关注并参与到人力资源管理活动中去。人力资源管理由行政权力型转向服务支持型,人力资源职能部门的权力淡化,责任逐步增加。同时,随着人力资源管理复杂性的增加、新的科学管理方法和测评技术的应用,人力资源管理的专门化和职业化趋势日益增强。

2.人事职位管理分类化日趋明显

人事职位管理分类化主要是对“干部”进行合理分解,实行分类管理。目前我国已经建立和推行的国家公务员制度,就是把行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员,从“干部”中分离出来,进行现代化的科学管理,以确保国家行政工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质和高效。公务员制度的建立和完善将带动党务、企业、事业和社会团体干部人事体制改革的顺利进行,从而建立起各具特色的人事职位管理分类制度。

3.人事管理行为趋于开放化

随着全球化的深入发展和市场体制的逐渐成熟,公共部门传统的封闭式人事管理体制将逐步被打破,人力资源由原来的单位和部门所有转变为社会所有,实行跨部门、跨单位、跨地区的全方位有序流动,以实现社会人力资源的优化配置。人力资源管理越来越注重科学化、民主化、法制法、现代化以及管理体制的合理化,注重人才竞争机制运行的活力和人事管理机构、人力资源开发部门的效率。

4.政府管理行为由微观转向宏观

随着政府职能的转变和管理方式的更新,政府人事部门作为新型人事管理体制重要组成部分的宏观人事管理体系的神经中枢,其管理职能和管理方法将发生变化。其一,人事部门将弱化微观管理职能,强化宏观管理职能,其管理内容重在战略性、政策和服务性。其二,管理方法和手段将从过去的依靠指令计划、行政命令等行政手段转变为主要借助于法律和经济手段进行间接管理,科学管人,依法管人。

5.人力资源管理开始引入信息技术

由于计算机的普及以及计算机系统工具和数据库技术的发展,为公共部门人力资源管理系统的发展提供了可能。依靠信息技术和知识管理,建立人力资源管理系统,用集中的数据库将几乎所有与人力资源相关的数据(如薪资福利、招聘、个人职业生涯、培训、职位管理、绩效管理、岗位描述、各种假期等个人信息和历史资料)统一管理起来,形成了集成的信息库,将使人力资源管理更加科学有效。报表生成工具、分析工具和信息的共享,使人力资源管理人员得以摆脱繁重的日常工作,把精力集中到更富有挑战性和创造性的人力资源分析、规划、激励等工作中去,从战略和宏观的角度来考虑人力资源开发政策。

三、公共部门人力资源管理的不足

1.在领导层面,人才观念滞后

几千年的中国历史,创造出丰富的政治文化,但传统的专制思想、人治思想和身份等级观念等,以一种超常的历史惯性,渗透到社会的每个角落,严重影响公共部门人力资源的管理。一是传统的干部人事管理观念和做法还相当普遍,以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观、以市场需要为方向的社会化服务观没有真正树立起来;二是缺乏忧患意识和超前意识,公共部门在人力资源开发问题上,仍停留在传统的人事管理水平上,缺乏人力资源开发理念,缺乏较长期人力资源开发规划;三是公共部门“单位人”观念根深蒂固,缺乏改革和创新意识,没有意识到体制性、机制性阻碍严重影响到人才的发展。

2.在考评机制层面,绩效考评制度不够健全

公共部门人力资源管理当中的绩效评估对提高政府绩效具有重要意义,而我国公共部门的绩效评估无论在理论还是在实践上都还很不成熟,其主要问题是：第一,绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障;缺乏系统理论指导,实践中具有盲目性;评估以官方为主,多是上级行政机关对下级的评估,缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。第二,绩效评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系。片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化,存在很大的随意性;评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式;评估方法多为定性,较少采取定量方法,导致评估结果不够科学。第三,政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏社会和舆论监督。

3.在奖励层面,激励机制不够完善

激励机制欠缺主要表现在：第一,激励手段简单化。大部分公共部门普遍实行基本工资、员工福利和个人奖金三种物质激励方式,而其中员工福利往往没有与职工的工作业绩直接联系,对员工工作效率的提高起到的作用是很有限的。正在推行的“阳光工资”意再废除隐形收入,也没有关心激励问题。第二,激励方式过于“公平”。相同级别不同部门的工资基本是一样的;不同级别的公务员工资相差幅度不大,没有很好地体现责酬相符的原则。现行的工资制度不能很好地反映公务员的工作业绩与实际才能,难以通过工资来体现激励机制,奖勤罚懒,激励能干的、高效的、有才干的,调动公务员的积极性。而以集体为基础的奖金制度又存在“搭便车”的问题。第三,激励目标的单一化和短期性,只注重短期目标的实现,而忽略公共部门的长远发展。把公共部门人员置于公仆地位,只讲奉献、不谈利益,非常重视精神激励,忽视物质奖励。

4.在职位细分层面,职位分类缺乏科学性

职位是人力资源管理的组织基础。职位分类是指在工作分析的基础上,依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件,区分若干具有共同特色的职位加以分类,并作为公共部门人力资源分类标准的一种管理制度。目前我国职位分类还不发达,公务员的分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主,而且在实际操作中缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容,特定的职位要求的职责和条件通常没有明确的规定。此外,对于国家权力机关和党群团体的工作人员,目前参照国家公务员制度进行管理,仍旧是“不同类型干部,同一模式管理”。

5.在规划层面,人力资源规划缺乏系统性

目前我国公共部门的人力资源规划,仅仅着眼于人员增减上,忽视了人力资源管理其它环节对人力资源规划的影响。这些环节主要包括工作分析、薪酬制度、职业发展规划和人才流动机制四个方面。工作分析是人力资源规划的前提和基础。通过工作分析,对每一个职位的职责、权限、任职资格作出明确的规定,这样有利于更好地落实岗位责任制,合理地制定人力资源规划。但目前我国公共部门人力资源规划中缺乏工作分析或工作分析受到很强的行政制约性。公共部门自身的工作分析往往受到上级主管部门的干预,缺乏必要的独立性,从而造成公共部门人力资源规划中工作分析主体与使用主体的分离,使工作分析缺乏科学性和可操作性。缺乏工作分析或工作分析不科学。一方面造成应聘人员由于无法了解应聘职位的具体要求而放弃应聘,使一部分优秀的人力资源流失;另一方面招聘到的人员不符合工作岗位的要求,无法开展工作,造成人力资源的浪费和人力资源规划成本的增加。从薪酬制度上看,公共部门的薪酬标准同外部市场的薪酬标准相比较,低于市场标准,而且薪酬构成比较单一,缺乏竞争性和激励性,不具备市场竞争力。这样不但造成公共部门招聘不到优秀和紧缺的人才,而且容易造成公共部门内部优秀人才和紧缺人才的流失。从职业发展规划来看,公共部门不重视员工的职业发展规划,没有将员工的职业发展规划同组织的目标结合起来,未形成组织与个人协调发展的良性运行机制。从人才流动机制来看,我国公共部门人才流动机制不畅通,人力资源规划缺乏人力资源退出规划,人力资源单项流动,进多出少。容易造成公共部门人员臃肿,效率低下的现象。

四、公共部门人力资源管理的优化措施

1.树立“人本管理”理念

人本管理理念的基本内涵是,主张公平竞争,提倡能力本位,把能力作为管理的根本价值追求和根本立足点,突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用。首先,这种理念可以有力地冲击“官本位”、“权本位”、“钱本位”等传统价值观念在公务员队伍中的消极影响,打破了人情原则、关系原则,有利于开放式选人体系的形成。通过竞争上岗、任前公示等形式,可以实现能力与岗位的匹配,从而提高公务员系统内部人力资源的配置效率。其次,这种理念打破了收入分配上的平均主义,在分配制度安排上要求把公务员的收入与考核、激励结合起来,坚持按能级分配,让不同性质、不同难度的工作岗位对应不同的待遇水平。再次,这种理念对提高整个公务员队伍工作的主动性、积极性和创造性,消除“精英淘汰与择劣文化”有较好的效果。通过自主参与管理等一系列以以人为本理念为基础构建起来的制度设计,可以极大地增强公务员个体的主体感、使命感和成就感,从而消除部分公务员机械地按部就班工作,不求有功但求无过、得过且过和不负责任地混日子的现象。

2.合理改革管理机制,引入规划管理

在管理机制相关改革中,首先,公共部门领导者要树立正确的用人观念,在公共部门内部实行待遇靠贡献、岗位靠竞争、机会靠能力的竞争机制,实现人员能进能出,干部能上能下的灵活合理的用人机制;其次,应该建立公正、合理的激励机制,充分尊重并满足职员自我发展和参与的需要,进一步发挥公务人员的创造潜力,提高人力资源的利用效率,推动整个公共部门的发展。同时公共部门应该引入和制定公共人力资源规划,有效地预测组织的人才需求状况与结构,以此来指导人力资源管理活动的各个环节。

3.建立科学的、适合国情的职位分类制度

职位分类制度的优点在于对各项职位要素都有明晰的规定,不足之处在于静态的职位描述缺乏灵活性,只强调人适应职位要求,而忽视人的能动性、创造力。目前的趋势是以“概括性的工作描述代替了详细的工作描述”,不强调职位分类的细化。如加拿大政府对公务员制定的“通用分类标准”,该标准按照责任、技能、努力程度、工作条件等四个因素,对职位进行衡量,将所有的公务员职位分为八大类,这种标准具有简单、通用、公平的特点,使管理更为有效,并为公务员创造了更多的流动机会。我国可以借鉴国外的先进方法,结合本国国情,制定一套适合我国公共部门的科学的职位分类制度。

4.建立完善的法律化的制度

法治化作为现代社会的一个基本治国原则,也是现代公共部门人力资源管理遵循的目标和发展的依据。这一法则,要求公共部门人力资源管理行为必须依法为准绳,保证了公共部门人力资源管理的良好秩序,减少公共部门人力资源管理中的失误和偏差。一是录用制度。完善公务员考试录用制度,坚持平等原则和能力导向,坚决贯彻“凡进必考”、“平等竞争,择优录用”的原则,严把入口关,避免关系、金钱、权力等因素的影响;二是分类管理制度。根据公共部门不同属性,针对不同的工作岗位,建立合理的人才分类管理机制,对公务员、事业单位专业技术人员和管理人员进行不同的制度安排,对人力资源实行多层次、多角度的开发和管理;三是选拔任用机制。深化选拔任用制度,扩大民主,重公论,重程序,重技术手段,完善民主推荐、民主测验、民主测评制度,反对长官意志和主观臆断,打破根据人情关系和领导主观好恶来使用人、提拔人的现象,坚持人与事结合,实现人与事共同发展。在公务员的晋升中,实施竞争上岗举措是符合公务员心理行为的。作为政府行政组织,在公务员职位升降制度中实行竞争上岗方式也是给公务员提供了公正、平等、竞争、激励的机制。推行竞争上岗,对不同才能的公务员分配进入不同的“能级”,合理使用,避免“高能低用”或“低能高用”的现象,同时保障人才资源得到合理配置和优化组合。同时实行职务任期制、试用期制和引咎辞职等制度,作为竞争上岗的配套制度;四是绩效考核制度。加强公务员考核,不断研究和改进考核方法,引人量化绩效考评的方法,提高考核的公正性、真实性、鲜明性、规范性;五是激励机制。工作绩效高低取决于激励水平的高低,一个有效的激励手段必然是符合人的心理行为活动规律的;反之,不符合人的心理行为活动规律的激励措施就无法达到调动人的积极性的目的。我们可以充分利用利益驱动机制来激发人们的工作创造性。六是薪酬制度。薪酬待遇在某种程度上体现着人才的市场价值,是人们充分发挥工作能力的物质动力。在分配和激励机制上,建立以业绩考评体系为中心,进而辅之以培养、使用、晋升等互动的人才开发体制相结合的薪酬管理制度,把公务员的收入与考核、激励结合起来,坚持公平与效率兼顾的原则,以按能级分配为主,使能级与资级相匹配,能级与待遇相匹配,达到多劳多得,善劳多得,从而激发公务员工作的积极性和主动性。