人口问题“外卷化”与人口管理综合配套改革——社会管理创新视野中的“大人口”体制创设

童 潇

伴随着我国第六次全国人口普查数据的公布，人们越来越认识到人口问题正日益成为制约我国经济社会发展的一个关键性问题。正是这样，从某种意义上来看，能否把握和处理好我国人口发展的数量、质量、布局、趋势问题，将事关我国和谐社会建设的步伐推进，也将事关中华民族的伟大复兴。而要正确处理和应对面向新形势人口发展，协调解决人口—资源—环境间相关关系等系列问题，则必须要有一套适应中国具体情况，能高效率运转的机制体制。也正是这样，在宏观层面，对我国人口管理的机制和体制进行全面照观，进而进行“顶层设计”，为我国人口政策的干预、推进找准良好的政策扛杆和着力点，就显得十分重要和必要。

一、转型加速期人口问题的“外卷化”及特征凸显

要对我国人口管理体制进行顶层设计，首先要对我国当前具体的人口问题进行整体性的判断。这种判断不仅仅要基于我国当前人口数量的多与少，人口质量的高与低等表征性指标，而且还要充分认识和回答，当前我国人口问题有哪些本质性的特征，相较于以往，当下的人口问题又展现出哪些新的趋势。只有正确回答这样的提问，才有可能使人口管理的顶层设计能找准出发点。

在笔者看来，在新的形势和新的背景之下，当前我们对人口问题的思考应当有所改观。我们应当看到，在转型加速期，我们当前的人口问题正日益呈现出一种“外卷化”①这里的“外卷化”受启发于黄宗智先生的“内卷化”概念，但并不是内卷化概念的相反。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》一书中引用人类学家格尔兹的“内卷化”概念，将内卷化界定为没有发展的增长，即边际收益递减现象，意指长江三角洲小农通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长属于一种“内卷化”的发展方式。本文这里的“外卷化”则指的是，社会政策的边界模糊性与其它政策间的关联性。有关“外卷化”的一般性理论，作者还将用专文进行表述。的趋势。这里所谓“外卷化”，意指的是，目前的人口问题已不再是传统意义和格局下的，单一性的“小人口”问题——主要涉人口数量，是与人口数量问题相关的计划生育问题——而是人口问题正不断地和社会生产和生活中的其它要素联动，不断地和其它社会政策间产生重要关联，而呈现出一种以人口问题为中心或为表征的“复合性”特点。从而，使人口问题已由数量问题转变为综合问题，从暂时问题转变为历时问题，从地方问题转变为全局问题。具体来看，这种人口问题的“外卷化”呈现在这样一些方面:

一是内容性的“外卷化”。人口问题从数量问题转化为综合问题。正如我们在前文已经提到，以往的人口问题主要是一个数量问题，或者更具体地说，那时的人口问题虽然也牵涉到其它内容，但是中心、核心的问题在于数量。也正是因为这样，这一背景下的人口管理和人口政策主要也是针对人口数量的管理和政策。例如，清朝中期，洪亮吉《治平篇》中讨论人口问题，其涉及的主题是人口数量;新中国建国以后，我国先后实行的以鼓励多生为核心的高生育人口政策，后又实行了以计划生育为核心的低生育人口政策，主题涉及的也都是人口数量。〔1〕但是，目前这种情况正在发生改变，人口问题正日益突破数量的界限，外卷涉入了其它相关内容。这些内容包括了:人口迁移、人口质量、身心健康、性别平等、阶层结构、基本权利、(福利)资源人均配置、代际差异与代际“剥削”等等。从而使人口问题已不再仅仅是一个数量问题，而是牵涉到了方方面面内容和因素。人口问题正不断地向外“外卷”，将其它内容要素“包络”进入人口问题的框架。并且在某些时候，在某些层面上，外卷进入的因素已经取代了传统的人口数量内容而居于了人口问题结构的核心。以我国当前的代际“剥削”为例，一方面由于美国量化宽松货币政策影响全球等因素，使包括我国在内的新兴国家人均生存成本日益攀升;另一方面， “4－2－1”家庭 (四个老人，一对成年夫妻，一个孩子)普遍化，家庭希望集中于“1”，大量家庭资源下移，“1”正日益影响着“4”和“2”的生活品质，正日益形成一种家庭内“剥削”，而从“面”上看，就是一种代际剥削。这种人口问题与数量相关，但显然已不仅仅是一个数量问题。②有人指出目前农村老人自杀蔓延与这种家庭资源下移是有所关联的。陈柏峰.代际关系变动与老年人自杀〔J〕.社会学研究.2009，(4).并且，我们还可以预计，伴随着以“以人为本”作为一种理念不断强化，同时伴随着我国人民群众物质文化需求的进一步增长，这种人口问题内容性的“外卷化”还会进一步加深，加剧。因此，这必然要求我们当前的人口政策和人口管理必须突破原有数量问题的限制，而换之以一种综合性、系统性的眼光加以应对，即使是对人口数量的政策干预，也必须要认真考虑其它有关因素，而形成综合性的内容框架。

二是历时性的“外卷化”。人口问题从暂时问题转化为历时问题。统计数据表明，我国和世界以往在较长的时期内，特别是农业社会时期 (在我国是清朝“摊丁入亩”政策前)内，人口数量、人均寿命、人口分布都具有相当的稳定性。而与此同时，人类本身对经济社会干预也较少，经济社会结构高度同一化 (例如各地都为以农业为主体的产业结构)，社会风险也比较小。因此，这时的人口问题往往只是一个暂时性问题——更多体现在朝代更替时。因为战争消耗人口，新政权建立后需要在一段时间对人口数量进行恢复——而并非是一个历时性的问题。但是，这种情况在当前正发生改变，人口问题越来越与时间联系在一起。其一是人口数量结构随时间序列产生重要变化，以时间作为横轴，当前无论是一个国家还是一个地方的人口数量都随着时间延展而产生变动。应当承认，无论是全球整体，还是地方局部，目前人类已大量消耗了地球上的诸多资源，人类数量几何级的增长已对全球和地方承载产生挑战，从而，这就使我们必须在时间维度上重视人口问题。其二是对人口相关要求随时间序列有所改观。各地城市发展规划最终要依靠人来实施，因此，人口的学历结构、代际结构、基本公共服务期望都必须要以时间为横轴提上议事日程。以上海为例，作为特大型城市，上海要在2020年完成其建成经济、金融、国际贸易和国际航运“四个中心”的目标，必须要考虑其人口支撑的相关问题，必须要以时间为轴，布局其未来十年人口学历结构，流动人口 (包括海外归国人员)结构的同步增长，特别要重视青年人口结构的问题，〔2〕这就是人口要求随时间序列的改观。其三是，正如德国社会学家乌尔里希·贝克所言:当前我们正处于一个“风险社会”，处于的是“生活在文明的火山上的状态”〔3〕，科学技术的发明一方面更新了人类的生产和生活，但另一方面，却成为重大灾害、事故的高发频发、产生长久性影响的来源，而风险与人口直接关联，核泄漏威胁，转基因食品都可能直接在时间上历时性地对人口产生影响，这也需要加以关注。总之，当前情况越来越表明，人口问题与其它那些伴生性社会问题 (例如伴随着转型结束即会消失的问题)不同，是一个值得长期关注的问题，

三是空间性的“外卷化”。人口问题从地方问题转变为全局问题。这是指，新时期的人口问题正越来越与空间联系起来。从我国全国层面看，人口问题越来越表现为空间问题。有学者分析了我国第六次全国人口普查公布数据，指出:目前我国的流动人口 (即户口所在地与现住地不在同一乡镇街道、且离开户口所在地已经超过半年的人口)数量到2010年已经达到26138万人，已占总人口的19.5%，即全国有五分之一的人口在流动。而在2000年这一人口为14439万人，占总人口的比例为11.4%。这就是说，这十年间流动人口增加了11699万，增长了81.0%。〔4〕从中我们可以看到，人口流动、移民已成为了一种人口常态，人口问题在全局上存在空间的外卷化。而就某一城市内部看，人口空间性外卷现象也十分突出，如果说在马克思所在的时代 (即19世纪中期)，人与人之间的不平等主要是一种在生产关系中的不平等，这种不平等往往并不涉及空间的概念，那么可以说，在当前城市内部商品房房价分异背景下，人与人之间的不平等已必然性地包含着空间上的不平等。正如列斐伏尔所指出的那样，这种不同的生产关系正日益生产着不同的空间。〔5〕一些学者对当前中国地方研究也证明了这样的结论。例如，有学者经过调查后指出，北京市“蚁族”聚居地主要集中于城郊结合部的唐家岭、小月河地区;〔6〕还有学者研究了上海市的城市居住分异情况，指出当下上海城市分布正日益呈现出阶层化分异明显情况。〔7〕不仅如此，社会政策在甲地和乙地间的不同，也会导致人口空间变异，而使人口问题不断地牵联空间因素，而成为空间问题。我们仅以小人口 (数量)政策的不同为案例，目前对我国二胎化政策，倘若甲乙两地，甲地放开二胎，乙地维持一胎化政策不变，那就会产生“用脚投票”，大量希望生育二胎居民，会利用各种方面来到乙地，在乙地生育，而引起人口问题从数量外卷空间。

正是这样，当前的人口问题正不断地从小及大，从点及面，而展现出集群性——社会聚落结构，联络方式，集群性行为等现象越来越和人口勾联，而以人口问题作为方式向外展现;复杂性——人口问题内容越来越多，牵涉面越来越广，越来越具综合性;反身性——人口问题影响了其它因素，而其它因素又反过来影响和制约着人口，等相关特点。这些特点都昭显了当前人口问题不等同于以往的人口问题，当前的人口问题又不等同于一般的社会问题的特征，值得我们特别加以注意。

二、当前人口管理思路与体制的滞后性

以上，我们讨论了当前人口问题的“外卷化”现象，应当说，这种人口问题内容“外卷化”现象，正日益影响着社会的生产和生活，但是，我们也应当看到，当前的人口管理的思路和体制与“外卷化”的人口问题还呈现着相当的不适应性。集中表现在人口管理在认识、体制、事权配置等各方面存在滞后。具体地说，这种滞后性主要体现在以下若干方面:

一是，对人口管理认识数量化、单一化的认知滞后。上文已指出，新时期的人口问题正日益展现出“外卷化”的趋势，在内容、时间、空间多个维度展现出“外卷性”，从而使人口问题向集成性、复杂性方向发展。但是，应当说，我们目前对人口问题的认识还有相当的单一性。社会还并没有在整体上将人口问题上升到“外卷化”的高度，许多人员，甚至相当部分地方主管人口和计生的官员对人口问题的认识都显得过于简单，自觉或不自觉地将我国的人口问题等同于计划生育问题，从而使我们现阶段所提出的人口政策和人口管理，主要还是以人口数量为中心的政策和管理。我们认为，数量管理当然是人口管理的重要内容，也正是这样，作为数量管理抓手的计划生育当然也必然是人口政策的作用扛杆，从而国家成立的人口管理机构在当前必然会突出计生的相关功能。但是，这并不是说，计生问题就是人口问题的全部，人口政策和人口管理就是计划生育管理。如果以这种观点作为理论预设进行推衍，那么，倘若哪一天我国人口数量问题不再凸显，或者说国家取消了计划生育政策，作为当前人口管理部门的人口计生委将无“事”可干，人口计生委就需要被撤销了。但是，事实却并非如此。在“外卷化”背景下，人口调控将涉及到人口迁移、人口质量、身心健康、性别平等、阶层结构、基本权利、(福利)资源人均配置、代际差异与代际“剥削”、时间因素、空间因素等多个方面。人口管理的范围将大幅度延展。正是这样，人口管理机构不仅不应当被撤销，还应当给予加强。问题的关键在于，它应当进一步优化职能，国家应当赋予其更多的事权和资源，以增强其协调管理的能力。这种情况，也是与我国人口发展的趋势是相符的。据相关统计，如果保持我国当前人口数量生产条件不变，我国人口规模将在2020～2025年之间达到峰值14.3亿左右，之后开始下降，2050年人口规模将在13.4亿左右。〔8〕这就意味着，到那时为止，我国人口总量将进一步得以控制，这时，以数量调控作为核心内容的人口政策和管理取向也必然要发生转变。这一点，我们当前尤为需要在体制设计时有相应的远见。

二是，人口管理格局分割化、碎片化的体制滞后。正如前文所述，目前人口问题越来越呈现出“外卷化”特征，已越来越需要对之加以整体性解决。但是，当前我们的人口管理体制还是分割性和碎片性的，从而使得对人口“外卷化”问题的协调力度、解决力度不够。具体来看，这种分割性和碎片性主要体现在这样一些方面:其一，我国虽然有国家人口计生委这样的综合性人口管理机构，但这一机构主要行使人口数量管理职能，而并不是一种整体性的人口管理。如国家人口计生委有流动人口管理司，但该司主要管理流动人口的计划生育，并不统管全国的流动人口工作 (如类似流动人口证件办理，人口迁移准入等相关事权不归其管)。这样就使得作为我国人口管理机构的人口计生委对人口全局的综合性协调性职能大打折扣，应对人口“外卷化”力度不足。其二，我国真正的人口管理除计生数量管理属人口计生委外，又分属于人力资源与社会保障、民政、卫生、发展改革、公安以及人民团体 (工会、妇联、共青团等)等不同部门分管。究其本质，在于是我国实行的是事本主义，公安兜底的社会管理设计思想。其中，前者所谓事本主义，是指我国的社会管理是以“事”为中心的管理，形成各部门各管一摊事的管理局面 (如文化部门管理文化事项，环保部门管环保事项，保障部门管理社会保障事项，事不关己，高高挂起);而后者公安兜底，则是指往往工作起来有难度的事项 (例如各部门都不愿管理宠物问题、网络问题)，则一般将之交给公安来管，进行稳定管理。这样做的结果是，我国社会管理体制中的以“人”为中心的人本管理，综合管理显得供给不足。其三，正是由于这种体制，一方面是事本主义的管理路径，另一方面人口计生委又无相关人本管理职能，从而形生了许多以人口为中心社会问题管理的弱点、盲点。例如对校漂族 (高校毕业后仍然飘在校园里的毕业生群体)、蚁族 (高校毕业后低收入人群)、志愿者、移民、弱势工人等特殊人群，没有部门管理。再如全面性的人口动员无部门统领。最后形成了政府不管，只有靠人民团体来“管”的局面。而人民团体由于并不是法律意义上的 (真正的)行政主体，因此，它并不具备出台相应政策的权力 (只能进行呼吁、服务)，又难以履行相应行政管理职能，从而使应对“外卷化”的服务和管理的供给显得严重不足。①例如，全国妇联并没有相应职能，可以自行规定男女同岁退休，而只能进行呼吁，真正进行决策是人力资源和社会保障部门;同样，残疾人联合会也没有权力规定残疾人无障碍设施的推广使用 (如在火车上的推广)，也只能进行呼吁。不仅如此，正是由于事本主义、公安兜底，各部门有关政策间的不衔接，不配套，甚至还产生了各部门政策间的互相抵消，互相矛盾的事，更使得管理中问题重重，矛盾重重。这种分割化、碎片化的人口管理，遇到了极大的困难。

三是，社会发展过程中人口规划和预见的滞后。这里，社会发展过程中的人口规划滞后，主要是指在当前社会发展的过程中，全面型的人口规划还没有真正成为一种战略全局的规划，在政府整体性规划中 (例如地方“十二五”全局规划)往往还没有真正将人口规划摆放到战略性突出的位置，还没有认识到许多社会问题之所以会产生，其根源在于是人口 (布局、规划、福利等)问题。举例而言，例如，目前城市交通拥堵问题，已被公认是一个社会问题 (不仅诸如北京、上海这样的特大型城市存在交通拥堵，就是一般地中等城市同样也有交通拥堵)。从外在表征来看，城市交通拥堵问题之所以产生，这是一个交通设施建设和交通工具变化的问题。城市人口的数量增加，交通工具的变化 (私人小轿车)使原有的交通设施不堪重负，而公共交通工具的设计不合理或者发育不到位，使交通问题由此而生。应当说，当前的“治堵”的思路与对策——拓宽马路，造立交桥，限制车辆运行，配额，收费，发展公共交通〔9〕——其着眼点都在于是交通设施和交通公具。但是，我们要看到，从实质上看，之所以会出现交通拥堵，会出现交通问题，这里面则还有一个更易被忽视的问题，即是人口布局问题。人口布局在新城区、老城区的分布，在居住区与工作区分布，将直接决定人口每天在城市中的流动情况 (早晚高峰时人口的流动性，其流量、流向)，进而也将决定城市的拥堵格局(哪个时段，在哪一片地区拥堵)。但是，我们大城市在进行城市设计时，对人口布局的设计往往却是欠缺的。当前，只是房价差异对人口布局的所进行自发性调控 (某区房价便宜，大家往那个地方住)，而不是一种自觉性的调控，并且更没有把诸如户籍制度、居住证制度等精细化管理工具 (如对新增人口户籍分布调控)作为一项调控的杠杆，从而不仅没有在源头上管理好有关拥堵问题，还更直接地降低了治堵的效率。应当说，正是这种对人口问题认识的不到位，从而规划不到位，使一些地方虽然在表面上也召开人口会议，领导虽然也口口声声说到人口问题十分重要，在社会整体规划中也适度留给人口部门写上“一笔”，但是客观的说，这种说辞还是符号上、仪式上的。人口规划的重要性、全局性，从发展全局高度去照观和重视人口规划，还没有成为从上到下的共识。更不用说，一提到人口规划，很多地方还会自觉或不自觉地将之等同为一种数量规划。

应当说，人口问题“外卷化”现象的不断呈现和扩大，正使得目前我国人口管理思路与体制在这三方面的滞后越发明显，而造成了许多负面影响。面向“外卷化”的人口问题，就必须要在人口管理思路和体制方面有所调整。

三、人口管理配套改革与“大人口”体制的社会管理创新

那么，当前的人口管理思路和体制又应当怎样进行调整呢?这里，我们以社会管理创新为视角，以上述转型加速期的人口问题“外卷化”性质凸显及体制滞后为现实依据，尝试提出人口管理思路及体制改革的若干政策建议。

一是，优化人口管理事权配置，待时机成熟时组建国家人口管理委员会或国家人口管理总局。在上文中，我们反复提到了当前人口问题“外卷化”趋势与当前人口管理体制单一化、分割化之间的矛盾。对于这对矛盾，我们说，前者的存在是客观的，也是既定的，因此，要解决这对矛盾，必然要对现有的人口管理思路和体制进行变革，就是要把我们把前文所说的那种以“事”为管理为中心的管理体制变更为“事”、“人”并重、并举的管理体制，并真正做到人口管理中“以人为本”，服务优先，而不是“以事为本”，管制为先。只有这样，才能彻底解决那种人口管理分属于不同部门，各项政策间碎片化，分割化，互相抵消，甚至互相矛盾的局面。笔者建议，国家应进一步调配人口计生委的事权职能，在合适时，以人口计生委为基础组建国家人口管理委员会或国家人口管理总局，以履行面向“外卷化”背景下人口管理“整体协调，统筹安排”的“大人口”功能角色。具体来看，新的国家人口管理部门，可将职能定位于这样一些方面:

——计划生育管理:在我国仍然将计划生育作为一项基本国策，国家赋予人口计生委有关计划生育职能背景下，履行调控人口数量 (增量)，调控出生性别比等人口数量、性别宏观调控职能，但之后，这一功能可能逐步弱化。

——家庭管理:我国的国家结构是一种“家国同构”格局，〔10〕家庭作为社会细胞在社会中有重要作用，但我国还没有统管家庭的管理部门，家庭服务主要由全国妇联代行。但正如前文指出，妇联并不是完整意义上的行政主体，这就需要国家人口管理机构能进行家庭管理。这种家庭管理并不是要管理家庭的私生活，而是指对家庭关系、家庭发展进行综合引导，综合调配家庭发展所需的各种资源(例如模范家庭评选，家庭福利发放，以家庭为中心限购住房政策调控)，协调家庭人际关系，进行家庭危机干预 (如农村老年人的自杀蔓延)。此外，如民政部的婚姻登记等有关职能，可划归人口管理总局统一行使。

——城市规划中的人口布局:主要是参与城市规划设计，不能让城市规划成为只见“物”(仅建设、交通、绿化、文物等有关部门参与)，而不见“人”，人口总局要行使规划中人口布局综合调配的职能。

——外来人口户口进驻审批调控:人口迁移是一项公民权利，但并不是说迁移是不受任何限制的和不能被干预的。在优质资源 (如风景区周边、古城内部，如丽江、平瑶、苏州古城)及环境承载有限的背景下，就需要通过各种杠杆进行人口调控。

——代际公平统筹:主要是以代际为视角，统合调控我国的社会政策在代际间的公平性，例如前文提到的年轻一代人对年长一代人的“剥削”，又如目前“80后”意见很大的“70后”与“80后”享受社会政策 (如住房、就业等)代际不公，“80后”和“90后”代际之间的公平性。

——弱势、特殊群体服务。主要是指对那些特别需要帮助，但又无部门直接提供服务供给的特殊群体的服务，如对校漂族、蚁族、农民工群体、农民工二代、社区青少年 (社会闲散青少年)的服务，对此可使用“政府 (人口管理局)购买社会服务”的形式，请社会工作者对之发放联系卡，组织有关活动，提供社会支持等方式加以相应服务和干预。

——基本公共服务均等化问题。在福利社会化背景下，综合协调人与人之间、男女性别之间，家庭与家庭间的权利平等，收入分配，税收上交，福利发放等问题。例如在税收上交上，可以仿照企业公益慈善经民政部门及有关社团认定可实施税收减免一样，由人口部门进行年龄 (如毕业后两年过渡期)、家庭情况的税收减免认定。

——人口信息的综合储备。主要是在信息化背景下，为个人创造信息化的“第二人生”，能在相关时间结点，对个人成长进行关心、祝福 (如周年生日、成年)、提醒 (享受福利)服务，并协调解决相关矛盾，从而建立起个人读书、就业、退休、相关福利补助发放等的全息化系统。

——人口动员。主要是以数据库为基础，配合有关部门 (如防控减灾部门)履行风险社会背景下，突发事件、公共安全事件中的人口动员工作以及部分社会认同 (如城市举办大型会议及节假日期间限制通行的动员、告知)、志愿活动的动员工作。

二是，赋予并发挥人口管理部门在政策决策和执行中的综合性、统筹性功能。上文中我们提到，目前我国人口决策的重要性还并没有引起广泛共识，为此，在人口问题“外卷化”背景下，笔者建议，国家要赋予并发挥人口管理部门在政策决策和执行中的重要作用。具体来看，可做两方面的政策微调:其一，建议可以仿效国家发改委主任以下兼上担任国务院副秘书长，而令国家人口计生委主任也“以下兼上”担任国务院副秘书长职务，相应地，各地人口计生委主任可“以下兼上”担任地方省、市委副秘书长，以强化人口条线的话语权(这并非没有先例，例如，时任广东省人口计生委主任张枫担任广东省人民政府副秘书长)。从而通过部门利益倒逼目前的体制改革。其二，在决策机制上，将计生一票否决制扩容为人口一票否决制。例如一些地区讨论的行政中心搬迁，要多听人口部门的相关意见。搬迁以后，人口流动怎样，人口布局怎样，必须要有考虑，有设计，人口部门应当有否决权 (如云南昆明行政中心搬迁至呈贡后，许多公务员又不愿在新城买房，每天上下班往返于新老城之间，应赋权人口部门对此拿出相关意见)。通过这两项政策调整，使我国事实上形成以国家发改委统管“事”(在国家发展委前身的国家计委阶段，人们戏称国家计委是小国务院，这是有的一定道理的)，以人口管理委 (局)统管“人”的局面。从而使“以人为本”的“人”真正实现有部门管理，有部门统筹协调的情况。这种综合性、协调性作用一旦被发挥出来，就再也不会产生笔者在基层社区调研所遇到的案例:比如某一困难个体(如上访户)，今年以这个理由 (母亲生病)到这个条线要补助，明天以那个理由 (自己小孩要上学补助)到那个条线要补助，最后一年加总起来的补助额比一般上班人员工资还高的现象;也就再不会产生各部门间信息不愿意共享 (如民政与公安之间不愿共享，公安说我辛辛苦苦搞出来的信息，为什么要无偿给你)，老死不相往来的“信息孤岛”现象。〔11〕当然，成立国家人口管理委员会或国家人口总局的实体性机构，必然也会涉及到各方矛盾。如要将民政 (婚姻登记)、人力资源和社会保障部门的部分职能转移至人口部门，如果这样做推进难度太大，也可以将国家人口管理委员会设立成一个议事性、协调性的机构，由国务院分管领导担任主任，将各部门纳入，以司协调性。总之，只有强化人口部门的相关事权，发挥其相关话语权，才有可能改变那种在发展规划中只谈人口数量，而不综合考虑其它的问题，这样，才对人口问题“外卷化”形成高效的应对机制，最终解决人口问题，提高“以人为本”的服务质量。

三是，推进人口管理配套改革的工作，进一步将之上升为国家战略，在全国建立“全国人口管理配套改革试验区”。人口问题涉及的变量很多，可以说牵涉到了社会政策的方方面面，要逐步将以计生工作为中心的单一型人口管理体制向综合性人口管理体制转变，这并非一朝一夕之功，而是一项需要经过完整思考，有综合设计的社会工程，在一定程度上还需要进行“政策试点”和“政策实验”。应当说，目前，在国家人口计生委层面，已经启动了人口计生委综合改革工作，并成立了专家组，这是一个工作亮点。但是，不得不指出，这种改革还是在人口系统内部的。一些学者提出，我国要建立 “人口均衡型社会”〔12〕〔13〕，要建 “人口均衡型社会”，必须要形成国家战略。目前，我国已批准了一系列综合配套改革试验区，但这中间没有以社会管理为主题的试验区，没有以人口为主题的改革试验联系点，这与我国大力提倡的社会管理创新是不相适应的。因此，笔者建议，可以以“人口管理配套改革试验区”(或联系点)为名称，推动部分地区在这方面先行先试，打开一条人口管理创新的出路来。由此，一方面进行政策试验，观察体制改革的实施效果，即新的体制是不是真正推动了人口管理走向高效化;另一方面，以人口管理创新“点”的“增长极”推动面上政策的调整和铺开，真正使人口管理的创新能被全面推广开来。笔者以为，目前，像江苏省的南京市、无锡市，湖南省的长沙市，福建省的厦门市，辽宁省大连市，云南省昆明市等城市，在人口计生综合改革方面已走在全国前列，我们完全可以将这些城市目前的试点上升到国家战略，以推动现实问题在试点地区的解决。

从理论上看，当前人口问题的“外卷化”趋势已经愈加明显，正是这样，在体制层面设计好未来人口管理的体制、机制，从而把人口管理从原先单纯的“小人口”数量管理，不断变成为“大人口”的综合管理，就成为当前的重要任务。我们坚信，当“大人口”体制被逐步建立起来，那我们在体制上也就找到了一条应对人口问题“外卷化”的正确道路。

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