中国-东盟自由贸易区贸易与环境协调的制度建设①：借鉴欧盟、北美自由贸易区之经验

红河学院商学院 李丽 张家福 刘申

中国—东盟自由贸易区(CAFTA)从构建开始到现在，经济的发展远超专家组的预期，但在经济贸易迅猛发展的同时，资源消耗、环境污染等生态压力也越来越大。中国与东盟由于经济水平、自然条件、地理环境、气候等自然条件差异不大，在环境问题上有许多相似之处，加之地缘关系，区域内各国内部环境很容易演化为区域性环境问题，为了经济与环境可持续发展，CAFTA应当慎重对待并有效解决贸易自由化与环境保护之间的矛盾。国际上许多区域组织在贸易自由化和环境保护的协调上做出了许多尝试，以欧盟、北美自由贸易区的协调经验最值得借鉴。

1 欧盟、北美自由贸易区贸易与环境协调的背景

欧盟的贸易自由与环境保护经过40多年的协调逐渐地在一个统一的区域框架内得到了处理，在成立初期，经济贸易问题由共同体基本法做出决策，但环境问题则是由各成员国的国内法做出反应；20世纪70年代后，由于经济贸易的快速发展带来了严重的环境污染，阻碍了同盟的健康持续发展，1972年的巴黎峰会上，欧盟首次提出同盟内建立共同环境保护政策的框架，指出发展经济应当考虑环境保护；1986年的《单一欧洲法令》中，首次将环境保护纳入共同体基本法中，建立“环境影响评价制度、严格的环境标准、高水平保护”三项政策，明确环境保护并不是贸易的限制，而是对贸易的促进；1992年的《欧共体条约》中，欧盟提出了“可持续发展目标”，规定环境保护必须纳入到共同体的其他政策中，确保了环境在经济发展中的可操作性和可执行性；1997年《阿姆斯特丹条约》将环境保护作为欧盟基本法的一大原则，正式将可持续发展立为欧盟优先目标，这使得环境保护与贸易发展的综合协调得到了基本法的保障。

北美自由贸易区(NAFTA)的环境与贸易协调的历程与欧盟有许多不同之处，早在NAFTA酝酿阶段，美国与墨西哥已开展了美墨边界污染治理与预防的环境合作，为三国环境合作奠定了基础。在NAFTA谈判之初，环境问题如欧盟一样也未列入议题范围，但随着谈判深入，由于墨西哥的低环境水平，美国国内有关人士认为贸易自由化会使美国的高能耗、高污染产业转移向墨西哥，不仅会损害美国的经济和提高失业率，也会使墨西哥成为“污染天堂”，美国为了维持产业和墨西哥为了吸引产业投资，都可能会降低环境标准，出现向环境标准“底线竞跑”的现象，最后，美、加、墨三国在谈判中将环境问题融入了NAFTA框架内。环境与贸易的协调主要体现在两个协定中，一个是NAFTA协定，设立了环境与贸易双重目标，确立了环境标准与贸易自由的平衡关系，确保主权国制定环境标准的权利，制定了环境与贸易的争端解决机制等。另一个是与NAFTA平行的附属协议北美环境合作协定(NAAEC)，该协定从机构设置、资金和技术合作与扶持、公众参与、争端解决等各方面确保贸易与环境双重目标的具体操作和执行。

2 对中国—东盟自由贸易区环境与贸易协调制度建设的启示

欧盟、北美自由贸易区贸易与环境协调的制度性建设尚未形成最终成果，孰好孰坏难以下定论，但从其取得的成效看，两者都有许多值得中国—东盟自由贸易区环境与贸易协调制度性建设方面借鉴的经验。

2.1 定位动态的双重目标

欧盟在构建共同体初期并没有多大的环境压力，很长一段时间只有单一的经济发展目标，以提高各成员国经济水平为宗旨，但随着经济水平提高，人们对环境质量和人类的可持续发展提出了越来越高的要求，环境目标被纳入到基本法并呈现超越经济目标之势。而NAFTA在谈判初期就提出贸易与环境双重目标，在立法和执行过程中通过多种政策和手段尽力使两目标并重发展。

CAFTA主体是积极寻求经济发展的发展中国家，以现有资源禀赋、经济水平来看一段时间之内。经济发展会优先于环境保护，因此，适当的目标定位非常重要，应当制定灵活的、动态的贸易和环境双重目标，以可持续发展为指导思想分阶段、分层次的制定和执行环境目标，在贸易过程中使环境损害最小化，当各成员国经济发展到一定的程度或者达到一定的条件时，贸易目标应当让位于环境目标。

2.2 制定分阶段、分级别的环境标准

欧盟是“政治、经济、社会”多方面的共同体高级形式，基本法中的环境政策对于成员国具有强制约束力，为了缓和这种强制性，欧盟通过“适用比例原则、例外原则、相称性原则”等赋予各成员国差异性存在的合法性。体现在环境标准方面就是欧盟确立了统一的严格的环境标准和高水平的保护政策，但只限于核心标准，具体的产品和工艺标准由非官方的欧盟标准组织来制定，同时提供由欧盟委员会采取“各案审查”给予的环境补贴和企业间使用的自愿环境协议等，由这些灵活的环境标准和措施保障商品的自由流通，又能够实现内部较高水平的环境保护。NAFTA系统的制定了一套平衡贸易与环境的标准规则，它并没有规定统一标准，而是允许各成员国根据自身情况设定“适当标准”，为了保障“自由贸易”，这一“适当标准”必须在“风险评估、科学论证、经济条件”等基础上“基于科学理论”而制定和执行，实现“最小贸易限制”。可以说，两区域环境标准制定目标都是为了贸易不损害环境而环境不成为贸易的阻碍，但制定标准的方式则刚好是相反的。

以CAFTA的实际情况来看，制定统一的较高规格的环境标准并不现实，而完全放任各国自定环境标准，可能会出现为了促进贸易和吸引投资“竞相降低标准”的现象，因此，可结合两大区域的经验，考虑制定分级别的、分阶段的标准规则，在统一规定符合发展中国家利益相对较低的核心标准的情况下，允许各成员国按照某种承诺的进程逐步提高标准级别。

2.3 实施多方位的辅助性措施

两大区域的环境政策措施中，除了立法这一种严格的法律规则外，还制定了许多有效的经济激励、环境要求、产品设计指南等辅助性政策措施。欧盟规定发达国家对于后进国家应该给予一定的资金、技术支持，设立了一系列的基金，如“欧洲农业指导和保证基金”、“欧洲地区发展基金”、“欧洲社会基金”、“欧洲结构基金”等，强制性和非强制性的环境要求有“环境税、生态审计、环境标志、废物管理、臭氧层保护”等。NAFTA也对墨西哥做出了让步，在多方面给予支持，如美墨边界治理中美国对墨西哥提供高额优惠信贷，而由NAAEC成立的机构“环境合作委员会(CEC)”向各成员国提供信息、技术指导、更向企业和公众参与环境保护提供资金上的支持。

以CAFTA来说，现在还处于贸易自由化这一种初级合作形式的前期，如果以完全的行政命令和指令来处理环境与贸易利益的关系，可能会出现急于求成、事倍功半的结果。当前更多的采用资金扶持、技术指导、信息共享、环境税、环境标志、环境投资与贸易指南等非立法性手段应当会取得更好的效果，在CAFTA前期立法协调中，应该将指令性法律与激励性、指导性措施有机结合。

2.4 设置独立的环境机构

欧盟的贸易与环境协调机构主要有欧洲委员会下属环境总署、欧洲议会下属环境委员会及理事会为主导，欧洲环境保护总局、欧洲法院、欧洲环境与可持续发展咨询论坛、实施网络、环境政策评审组等为辅助，机构设置很完善、职能很全面，但是由于管理机构过于庞大、所属过于复杂，执行效果大打折扣。NAFTA由NAAEC设立的独立机构“环境合作委员会(CEC)”来执行具体环境事务，相比欧盟环境主导机构来说，权威性和法律地位要弱，但它被限制、被管辖的情况不严重，从而可操作性和执行效果要好得多。CEC的工作职能比较全面，负责向NAFTA提供建议，向成员国提供信息咨询、技术指导、资金援助，接受公众参与，解决各国环境与贸易的争议等。

CAFTA中各国经济发展优先于环境保护，在合作的初级阶段，经济利益和环境保护挂钩的合作必须尊重国家主权，建立一个直属于CAFTA的环境机构或多个CAFTA部门的下属环境管理机构来主持工作，可能会出现操作能力弱、办事效率低、执行效果小的结果。如NAFTA一样，建立一个独立的环境合作机构，在初期，主要以辅助的职能定位为主，负责提出建议、提供信息、技术、资金、宣传、发展指导和解决成员国贸易与环境的争议，在职能定位、人员安排、资金利益分配等方面充分考虑各国经济发展水平的差异，力求不与政治挂钩。随着经济、环境合作的深入，该独立机构逐渐转变职能定位，从一个辅助性机构向一个具有指令制定、政策执行、措施辅助等多方位的权威性、权力性机构转变。

2.5 以法律和资金保障公众的参与

在经济利益和环境保护的抉择上，公众是环境利益的唯一无条件支持者。欧盟基本法中涉及到了公众参与的权利，就公众对环境信息的了解、公众和组织实体诉讼的权利、公众对环境的评价等方面在法律上有透明度的要求，但由于欧盟环境组织机构过于错综复杂，在实践中执行力度远远不足，公众参与的程度是相对有限的，如虽有诉讼的权利，但欧洲法院并没对诉讼资格做出明确规定，公众可以要求了解环境文件和信息，但由于保密的问题经常被拒绝，公众可参与环境评价，但并未从真正意义上落实评价平台建设。而NAFTA直接以NAAEC这一立法的形式保障了公众参与的权利和公众参与的资金支持，公众参与制度是非政府组织接受和支持NAFTA的基本条件，北美自由贸易区以独立机构CEC向公众提供环境信息、环境评价、环境与贸易争端解决等平台，个人和组织有权向该机构申诉环境与贸易协调有关问题，也可以向其申请相关资金的支持，在权利和财力上保障了公众的广泛参与和执行力度与效率。

CAFTA各成员国经济形式较复杂，国内环境问题和跨界污染问题严重，只考虑在CAFTA框架内设立直属性的环境机构来执行环境与贸易的协调并不能有效的解决微观层面出现的实际问题，也没有办法确保执行过程中各成员国的透明度要求，因此，应该如NAAEC一样以法律地位保障公众参与的权利和资格，以资金保证公众参与的能力和积极性，设置独立机构从信息披露、环境执行评价、争端解决等公开性平台保证公众参与的可操作性和执行效果。

3 结语

贸易自由与环境保护的传统冲突只有依赖于合作才能得到有效解决，区域性经济组织中关于环境与贸易协调的制度性建设必不可少，中国—东盟自由贸易区主体为发展中国家，经济发展短期内必然优先于环境保护，但也不能任其自由发展，应以经济与贸易可持续发展为目标，在区域基本立法、独立机构设置、环境标准等多方面借鉴欧盟、北美自由贸易区的成功经验，制定符合于中国—东盟自由贸易区整体及各成员国实际情况的、灵活的、分层次、分阶段的贸易与环境协调动态政策与措施，实现促进贸易自由和有效环境保护的双重目标。

[1]LI Li，LIU Fuqin.Empirical Analysis on the Crossborder Transfer of Polluted Products in Bilateral Trades between China and ASEAN[A].ZHU Konglai,Henry ZHANG.Recent Advance in Statistics Application and Related Areas[C].Sydney Australia:Aussino academic publishing house,2011.

[2]李丽,张家福.中国与东盟自由贸易区中污染产品越境转移分析及启示[J].中国商贸,2011(12).